Dcho. Público Provincial y Municipal - Módulo 4

Materia: Derecho Público Provincial y Municipal
Profesor: Andrea Mensa González
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Lectura 7 - El Derecho Municipal
11.1 El Derecho Municipal.
Es la rama del derecho público que estudia lo relativo al municipio; es el derecho de la ciudad,
donde lo que se busca es entender el origen, naturaleza, elementos y fines de la institución
municipal.
Tiene como objeto de estudio de las relaciones que se dan en la vida local, en el municipio. Se
contempla el estudio de la teoría municipal, acerca del origen del municipio, el sistema de
garantías de derechos que presenta, la forma de organizar el poder, todo ello atendiendo a la
particularidad de las relaciones de vecindad que se presentan el municipio y tomando en cuenta
su base sociológica
11.2 Autonomía científica y didáctica
Si bien hay discusión en la doctrina sobre si el derecho municipal es una ciencia con su
correspondiente método de estudio y su disciplina propia, vemos que la mayoría tiende a afirmar
que es una rama científicamente autónoma del Derecho Público.
Tiene su objeto de estudio propio, el cual está vinculado al quehacer local; tiene problemáticas
que le son propias como el ordenamiento territorial, el urbanismo, el planeamiento urbano y rural,
la protección del ambiente, etc.
Ahora bien, en cuanto a la autonomía didáctica, podemos decir que en nuestro país carece de la
misma, ya que no forma parte una asignatura independiente, sino como integrante de otras.
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11.3 Fuentes Supramunicipales
Lo primero que debemos distinguir son las fuentes supramunicipales de las municipales.
Fuente Supramunicipal Instrumento
Constitución Nacional
El Art. 5 y el Art. 123 son normas de
referencia obligadas en el tema municipal
Tratados Internacionales con jerarquía
constitucional
Después de la reforma de la constitución
nacional de 1994 , no podemos dejar de
tomar como parte integrante del bloque de
constitucionalidad federal a los tratados
con jerarquía constitucional que forman
parte de nuestras normas básicas de
referencia
Leyes dictadas en consecuencia de lo
dispuesto por la Constitución Nacional
Por ejemplo el Código Civil, el Código
Penal, Código Laboral, etc.
Constituciones Provinciales
Las cartas magnas provinciales que
siguiendo los lineamientos dispuestos por el
Art. 5 y 123 establecen pautas del régimen
municipal
Leyes Orgánicas Municipales
Los poderes legislativos provinciales
basándose en las normas que sus
constituciones provinciales contemplen
sancionan estas leyes en las cuales
especifican los lineamientos del régimen
municipal a adoptar
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11.3. Fuentes Municipales
Fuentes Municipales Instrumentos
Cartas Orgánicas Municipales
Son las constituciones locales, aquellos
municipios habilitados para su dictado,
quienes gozan de autonomía municipal
plena, en ejercicio de su autonomía
institucional, sancionan su propio
ordenamiento jurídico y se rigen por el
Ordenanzas, decretos y resoluciones
Son los instrumentos que emanan del
Poder legislativo local, del poder ejecutivo
municipal, y que tienen por objeto poner en
funcionamiento y regular las relaciones de
las personas que viven en una localidad
determinada
Otras fuentes Jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, de los Tribunales
Superiores Provinciales
Los usos y costumbres locales
La doctrina
El derecho comparado
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12. Municipio
12.1. Concepto
El concepto de municipio se encuentra en el Art. 181: “Toda población con asentamiento
estable de más de dos mil habitantes, se considera Municipio. Aquellas a las que la ley
reconozca el carácter de ciudades, pueden dictar sus Cartas Orgánicas”. 1
Regular el funcionamiento de los gobiernos locales en la Argentina es potestad de los gobiernos
provinciales. Cada provincia establece un régimen para ellos en su Constitución y en una Ley
Orgánica que rige para aquellos que no estén habilitados para dictarse una Carta Orgánica o que
estando habilitados aún no la posean.
La Nación ha refrendado esta capacidad de los gobiernos provinciales en la última reforma de la
Constitución Nacional en la que, además, enuncia el principio de autonomía de los municipios.
En el caso de aquellos municipios que cumplan ciertas condiciones, generalmente la cantidad de
habitantes, pueden llamar a una Convención para el dictado de una Carta Orgánica de acuerdo
con lo establecido en la Constitución Provincial
En nuestra Provincia el Régimen de las Municipalidades y las Comunas está establecido por la ley
8102, que en su Art. 1º dispone que la Carta Orgánica regirá para aquellos municipios que no
estén facultados para dictarla, en los municipios que no la hayan dictado (estando facultados para
hacerlo) y en las comunas.
En su Art. 2º de la ley antes mencionada se expresa que serán reconocidas como municipios las
poblaciones estables de más de dos mil (2000) habitantes. Aquellos que tengan más de diez mil
(10.000) habitantes serán ciudades y, por lo tanto, las que pueden dictar su propia Carta Orgánica
y regirse por ella. En el Art. 5º se da el reconocimiento a las comunas, que son aquellos
asentamientos estables de hasta dos mil (2000) habitantes.
La doctrina establece que Municipio es la sociedad organizada políticamente en una extensión
territorial determinada, con necesarias relaciones de vecindad, sobre una base de capacidad
económica para satisfacer los gastos propios del Gobierno y con una personalidad jurídica
estatal.2
12.2. Naturaleza
Según el Dr. HERNÁNDEZ, los municipios sólo pueden ser reconocidos, no creados, por el Estado;
mientras que el Gobierno Municipal es lo que debe ser regulado por ley. Los municipios, como ya
se dijo, son autónomos pero no soberanos, ya que el único soberano es el Estado nacional;
cuentan con los tres elementos constitutivos de cualquier Estado, esto es, territorio, poder y
población, sólo que este último elemento adquiere un significado especial, debido a que la calidad
de Municipio depende de la cantidad de habitantes que posea.
1 El alumno podrá ampliar en Constitución de la Provincia de Córdoba Anotada de Andrea Mensa González. Editorial
Alveroni, en Pág. 214
2 Hernández Antonio Maria en Mensa González Andrea. Constitución de la Provincia de Córdoba Anotada. Alveroni.
Pág. 215
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12.4. Elementos Constitutivos
El municipio, como todo Estado, cuenta con los elementos constitutivos que son el territorio, la
población y el poder.
En el caso de los municipios el elemento poblacional que constituye la base humana, que se
asienta en un espacio físico determinado, significa el núcleo sustancial de la indestructible realidad
sociológica que da nacimiento a un municipio.
Se trata de un grupo de personas que deciden habitar un territorio determinado y regirse por
normas o pautas de convivencia que le permiten vivir en comunidad y de acuerdo a la cantidad de
habitantes que existan en esa comunidad, normalmente las constituciones provinciales reconocen
que ese asentamiento es un municipio y le garantizan el ejercicio de la autonomía plena o
semiplena, de allí su importancia.
De acuerdo a la cantidad de habitantes que una población tiene las cartas magnas provinciales le
reconocen diferente grado de autonomía, debido a las posibilidades de autoabastecerse y poder o
no satisfacer las necesidades de sus habitantes
Fines del Municipio
El fin del municipio no es otro que el fin de cualquier otro estado, asegurar el bien común a sus
habitantes, esto es, garantizar el bienestar general de las personas que habitan en ese territorio
determinado.
Personalidad
El municipio tiene personalidad jurídica propia que así le es reconocida, en nuestro sistema
jurídico, el Código Civil, en su artículo 33, le reconoce personalidad jurídica propia, de carácter
público estatal.
12.5. Antecedentes históricos
Para comenzar, debemos decir que el Municipio es la primera organización política donde se
asienta el hombre. Desde los más remotos tiempos, para satisfacer las necesidades de la vida
natural, el ser humano se vio obligado a agruparse y constituir una familia.
El crecimiento constante y progresivo de necesidades de todo orden obligaron a extender tales
asociaciones y a formar grupos basados en la vecindad, cuyo fin era la satisfacción de esos
menesteres.
Estas aglomeraciones de familias conformaron, en su etapa primigenia, las denominadas “tribus”,
organizaciones bajo la autoridad de un mismo jefe. La jerarquía así obtenida por éste era la
resultante de la delegación de una parte de la autoridad individual de cada uno de los integrantes
del grupo. Tal evolución culminó en la constitución de los cuerpos políticos, de los cuales el
Estado es hoy el exponente más amplio, elevado e importante.
Este “Estado-sociedad” es el entendimiento en el que los hombres se reconocen mutuamente
determinados vínculos de comunidad política. En este estadio se está en presencia de un conjunto
de individuos establecidos en un territorio determinado y ligados por costumbres e intereses
comunes. Es aquí donde puede encontrarse la raíz local del sentido de “comunidad organizada”,
de donde deviene la necesidad de satisfacer demandas del común; de donde por número y
afinidades los individuos conformaron comunidades locales, que también evolucionaron y
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delegaron poderes en organizaciones de mayor envergadura: en nuestro caso particular, primero
en los Estados provinciales y, por último, en el Estado nacional.
El origen del Gobierno Municipal se remonta al Imperio Romano, cuando Roma lo instituye en
ciertas ciudades conquistadas. Una ciudad y su territorio de influencia mantenían su vida cívica,
política y económica, aunque estuviera sometida. A los pueblos que aceptaban integrar el Imperio
se les reconocían los derechos y deberes, a pesar de que pagaban un tributo llamado munera, del
que deriva el nombre municipium otorgado a las poblaciones y municipes a sus habitantes.
Todos los pueblos tenían ciudadanía romana, pero algunas ciudades tenían facultades limitadas o
civitas sine suffragio (debían pagar tributos, prestar servicio militar y acatar leyes que no votaban,
además Roma les imponía un gobernador) y sólo las ciudades con civitas plena ejercían el
sufragio.
Los funcionarios municipales tenían en general un mandato anual, y los más importantes eran: el
diunviro con un rol Ejecutivo, los ediles con funciones policiales (fiscalizaban los mercados, la
higiene, la seguridad y la moralidad pública), el defensor civitatis (controlaba la presión tributaria y
la inversión de la renta pública) y el curator que cuidaba los intereses fiscales.
Al igual que los municipios argentinos, Art. 33, Inc. 1, Código Civil (CC), los romanos podían
contraer obligaciones y ejercer derechos.
A partir del siglo XI comenzaron a resurgir las ciudades, apuntaladas por un nuevo orden político
poliárquico (gobierno de muchos), dentro de los estamentos del feudalismo. Las ciudades del
período feudal contaban con cartas-pueblas o fueros (antecedente lejano de nuestras cartas
orgánicas), que regulaban las relaciones, los derechos y las obligaciones entre los pobladores y el
señor feudal. Así comenzó a consolidarse el núcleo vecinal con una sólida autonomía, aunque
comprendida en un sistema político más amplio.
La comuna española es el antecedente directo de nuestra propia estructura municipal con
instituciones como el concilium o concejo deliberante, el iudex o presidente electo del Concejo y el
convertus publicus viciorum o asamblea con funciones ejecutivas en materia edilicia, habitacional,
deslinde de propiedades y cuestiones judiciales y policiales.
La tradición institucional hispánica se transmitió con la conquista a América latina, y el Cabildo se
transformó en la institución conductora de las decisiones locales, constituyéndose en la primera
forma de poder representativo en América.
En nuestro país, su período de existencia comprendió desde la fundación de las ciudades hasta
su reemplazo por las salas provinciales de representantes en 1821. Estaba integrado por los
alcaldes con funciones judiciales, elegidos por los regidores o concejales, a su vez seleccionados
por los regidores salientes. Eran cargos sin remuneración y debían ser confirmados por el virrey o
el gobernador. Sólo los vecinos (jefes de familia españoles y con inmuebles) podían ser alcaldes o
regidores.
También integraban el Cabildo: el alférez real, que representaba los intereses del rey y los
alguaciles mayores, que funcionaban como jefes de policía.
Los cabildos, a diferencia de los concejos municipales españoles, no se rigieron por fueros o
cartas pueblas, donde cada pueblo, clase social o gremio tenía sus fueros, que cambiaban de una
a otra ciudad o región, sino por las leyes de Indias, generales y defensoras del poder monárquico.
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Después de la Revolución de Mayo de 1810, siguieron existiendo los cabildos hasta que en 1821,
Rivadavia, por una ley general, los suprimió, aunque no estableció un régimen municipal y los
reemplazó por salas provinciales de representantes (la policía y la autoridad provincial asumían
los roles clásicos del Municipio).
Se inició un período de acefalía municipal que perduró hasta la Constitución Nacional de 1853,
que permitió la formación de las primeras instituciones municipales.
En el siglo XX es interesante considerar el primer antecedente de autonomía municipal: la
Constitución de la Provincia de Santa Fe de 1921, derogada por la intervención federal en 1935, y
que establecía la facultad de los municipios de más de veinticinco mil habitantes de dictar su
propia Carta Orgánica.
Luego del error de haber eliminado Rivadavia los cabildos en 1821, recién en 1853 (cuando se
sancionó la Constitución) apareció en el Art. 5º la obligación de cada provincia de establecer y
asegurar un régimen municipal. El autor de esta inclusión en la Ley Suprema de la Nación fue el
convencional constituyente cordobés Juan del Campillo.
La interpretación de esta inclusión constitucional generó un amplio debate a lo largo de toda la
historia argentina; en consecuencia se pueden trazar tres períodos históricos: desde 1853 a 1986,
el primero; desde 1986 a 1994, el segundo, y desde 1994 a la actualidad, el tercero y último, en
cuanto a si los municipios eran autónomo o autárquicos.
12.6. Autonomía y Autarquía
La Autonomía es la facultad que tiene el municipio para darse sus propias normas y regirse
por ellas, elegir sus autoridades y administrarse a si misma dentro del marco de su
competencia material y territorial.
En cambio, cuando hablamos de autarquía estamos haciendo referencia a una forma de
organización que parten del principio de autosuficiencia económica y política, en su mayoría
son organizaciones dirigidas verticalmente.
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DIFERENCIAS ENTRE LA AUTONOMÍA Y
LA AUTARQUÍA
AUTONOMÍA
AUTARQUÍA
ı Darse sus
propias
normas
ı Elegir sus
autoridades
ı Auto –
administración
ı
Autofinanciamiento
ı Auto – administración en base a
normas generales que son dictadas
por el o los niveles superiores.
En los municipios
autónomos, el
gobierno municipal
tiene una esfera
propia de acción,
que no le ha sido
otorgada por un
nivel superior sino
que le ha sido
reconocida por el
poder constituyente.
La esfera de competencias
municipales surge de una delegación
de facultades por parte del Estado
Provincial. Si bien las atribuciones
delegadas al municipio pueden ser
sumamente amplias, en cualquier
momento, se puede plantear una
avocación, total o parcial de esas
potestades, por parte de la misma
autoridad otorgante. Esto quiere
decir que la autoridad provincial
podría quitar las mismas
atribuciones, que en su momento
otorgó.
Fuente: Fundación Ambiente y Recursos Naturales
Dirección URL: http://www.farn.org.ar/docs/p23/capb2.html
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12.6.3. Las etapas del debate sobre la naturaleza del municipio en la doctrina,
jurisprudencia y legislación
“Esta Constitución reconoce la existencia del Municipio como una comunidad natural fundada
en la convivencia y asegura el régimen municipal basado en su autonomía política,
administrativa, económica, financiera e institucional.
Los Municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus atribuciones,
conforme a esta Constitución y las leyes que en su consecuencia se dicten”. (Art. 180)
El primer período es el de mayor debate y disputa; en él prima la doctrina de Rafael BIELSA, padre
de los administrativistas argentinos. Fue él quien estableció la idea de que el Municipio en la
argentina es de naturaleza autárquica; para ello hizo una simplificación que después sería de
efectos muy contraproducentes para el sistema institucional argentino. Su lineamiento era el
siguiente: “la soberanía le corresponde al gobierno federal, la autonomía a las provincias y la
autarquía a los municipios”.
El concepto de autarquía fue tomado por BIELSA de dos administrativistas italianos del siglo XIX,
ORLANDO y FERRARIS, quienes definieron a la autarquía como una persona jurídica creada por una
ley, con fines establecidos por ella y, obviamente, sujeta al control de un orden jurídico superior.
Sin lugar a dudas, esta definición fue particular de los administrativistas italianos, ya que autarquía
para los griegos era prácticamente lo mismo que la soberanía.
Quien se opuso a la posición de BIELSA fue un profesor de la Universidad de La Plata, KORN
VILLAFAÑE, al levantar la teoría de la República representativa municipal.
KORN VILLAFAÑE sostenía que la autonomía es la naturaleza jurídica que corresponde a los
municipios, y que ella se basa en la letra del Art. 5º de la Constitución Nacional, pues cada uno de
ellos tiene que cumplir los principios republicanos del Art. 1º y, por ello, es una verdadera
República representativa. Esta línea argumental, a favor de la autonomía, sería luego continuada
por la escuela del Litoral, con sus máximos representantes: Alcides Greca y Salvador Dana
Montaño y, posteriormente, por la escuela de Córdoba, integrada por Antonio María HERNÁNDEZ y
Pedro J. Frías, entre otros.
El Dr. Antonio María HERNÁNDEZ3 sostiene que los municipios eran autónomos, aunque había que
distinguir la autonomía plena (que comprendía los aspectos institucional, político, financiero y
administrativo) de la semiplena o relativa (que sólo abarcaba el político, financiero y
administrativo).
En cuanto a la jurisprudencia, luego de algunos fallos en que se reconocía la autonomía local, se
afirmó (a partir de 1911) en la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación, la opinión contraria,
en el caso “Ferrocarril del Sud c/ Municipalidad de La Plata”, donde el alto Tribunal sostuvo que
“…los municipios eran delegaciones de los poderes provinciales circunscriptos a fines y límites
administrativos…”.
No obstante ello, algunos tribunales superiores de Provincia, como el de Córdoba, se inclinaron
por la autonomía local.
3 Hernández Antonio Maria. Derecho Municipal. Vol. I. Depalma. Pág. 30
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En cuanto a la legislación, su antecedente es la ya mencionada Constitución de la Provincia de
Santa Fe de 1921 en donde, por iniciativa de Lisandro de la Torre, se consagró la posibilidad de
que cada Municipio de primera categoría pudiera sancionar su propia Carta Orgánica.
Fue así como los municipios de Santa Fe en 1932 y de Rosario en 1933, dieron sanción a las
primeras cartas orgánicas, quedando éstas sin vigencia a partir de la reforma constitucional
santafesina de 1935.
En el segundo período, durante 1957-1966, existieron varios procesos de reformas
constitucionales, en donde siete provincias hicieron posible la sanción de sus cartas orgánicas
municipales, pero fue sólo una ciudad, la de Santiago del Estero, la que en 1961 sancionó la
primera Carta Orgánica Municipal, vigente hasta hoy en nuestro país. Este período no sólo fue de
discrepancia sobre la naturaleza jurídica del Municipio, sino que también tuvo consecuencias de
tipo político-institucional.
En el fondo, las posiciones centralistas y autocráticas siempre avalaron la idea del Municipio
autárquico y, por el contrario, quienes tuvieron posiciones a favor de la descentralización, el
federalismo y la profundización de la democracia, sostuvieron el principio de autonomía municipal.
La segunda parte del segundo período, a partir de 1986, se caracterizó porque, ya recuperada la
Democracia, comenzó un proceso de modernización institucional.
Como consecuencia de ello, dieciocho fueron las constituciones provinciales que introdujeron el
concepto de autonomía municipal plena, siendo en la actualidad ciento diez las cartas orgánicas
vigentes.
Durante este período, hubo quienes aún defendían la doctrina administrativista, como los sectores
del derecho administrativo liderados por Marienhoff. Mientras tanto, en la jurisprudencia, la Corte
Suprema de la Justicia argentina ha tomado otra posición a la sostenida en 1911 en el caso
“Rivademar”, y aceptó el concepto de la autonomía municipal.
Por último, en el tercer período a partir de 1994, se terminó con el debate de la autonomía
municipal, dado que la letra del Art. 123 de la Constitución Nacional consagró la autonomía
municipal como obligación imperativa a cumplir por cada provincia argentina.
La Constitución reformada, en su actual Art. 123, ha confirmado aquel deber y le ha otorgado un
contenido institucional, político, administrativo, económico y financiero. En la última reforma se
tomó este fallo y se lo incorporó en el mencionado artículo, pero en la provincia de Córdoba ya
estaba prefijado desde 1987, y cuyo fin es permitir a los municipios dictar sus propias cartas
orgánicas.
12.6.3. La autonomía política, administrativa, económica financiera e institucional
La Autonomía tiene distintos aspectos
1. El aspecto institucional supone la posibilidad del dictado por parte del municipio de su propia
carta orgánica. Con respecto a este orden, las provincias podrán o no categorizar sus municipios,
para que tengan autonomía municipal plena o semiplena y así contar o no con facultad para dictar
sus propias Cartas Orgánicas.
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"A la hora de decidirse por uno u otro sistema, ha de tenerse presente las distintas infraestructuras
sociológicas sobre las que se asienta el municipio y cantidad de habitantes, pues es difícil que los
más pequeños puedan afrontar la sanción de su propia carta orgánica."
"Incluso, en el reconocimiento del aspecto institucional, las constituciones difieren o pueden diferir
en el alcance y contenido de las cartas orgánicas, por cuanto:
a. dichas Cartas pueden o no estar sujetas a la revisión del Poder Legislativo Provincial, y, si
lo están, con la posibilidad de amplia revisión, o, en otros casos, con la posibilidad de que
la legislatura sólo apruebe o rechace la carta; y
b. los requisitos que se establecen a las cartas por las constituciones provinciales varían
notablemente, lo que también se relaciona con el grado de autonomía de cada convención
municipal."
En consecuencia, los criterios y cifras para el reconocimiento de la autonomía municipal pueden
variar de provincia a provincia.
2. El orden político: no sólo implica la potestad de elegir sus propias autoridades sino que también
implica la posibilidad de poder escoger entre diferentes formas de gobierno local, distintos
sistemas electorales, mayor o menor participación ciudadana, de decidir no sólo en la elección
sino también en la destitución de los funcionarios locales como también participar del proceso de
elección de autoridades gubernamentales no municipales pero íntimamente vinculadas con los
asuntos locales.
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IMPACTOS DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL
EN EL ORDEN POLÍTICO
Sistemas
de
Gobierno
Sistema
electoral
Control
de
Autoridades
Participación
ı Intendente -
Concejo (afín al
presidencialismo)
ı Manager o
Gerente (afín al
parlamentarismo)
ı Comisión
(similar en su escala
al directorialismo)
ı Posibilidad de
distinguir las
fechas y
particularidades
comiciales
municipales con
relación a las
provinciales y/o
nacionales
ı La de decir lo
respectivo a la
representatividad
territorial
asignada a los
concejales (todo
el ejido municipal
o sólo la
circunscripción
limitada o un
barrio de la
ciudad).
Posibilidad
de distribuir:
ı A las
autoridades
electas: por
revocatoria
del mandato.
ı O del
órgano
deliberante:
para
removerlas
por juicio
político sin
intrusión del
gobierno
provincial.
El municipio es
llamado a participar,
con carácter
consultivo, en la
elección de ciertos
funcionarios no
municipales
responsable de
ciertos servicios
íntimamente
vinculados con los
quehaceres locales
por ejemplo:
directores de
escuelas, de
hospitales, jefes de
bomberos, etc.
Fuente: Fundación Ambiente y Recursos Naturales
Dirección URL: http://www.farn.org.ar/docs/p23/capb2.html
En síntesis, el Estado municipal tiene facultad de organizar su forma de gobierno, con las
condiciones instituidas por la Constitución Nacional y Provincial, y darse sus propias instituciones.
3. El orden administrativo, "en este aspecto también es extensa la potestad provincial sobre
alcance y contenido, por cuanto la materia comprende cuestiones tales como servicios públicos,
obras públicas, poder de policía, organización administrativa, etc.".
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En otros términos, importa la posibilidad por parte del municipio de la prestación de los servicios
públicos y demás actos de administración local sin interferencia de autoridad de otro orden de
gobierno, en nuestro caso, del gobierno provincial.
4. Finalmente, la mención al orden económico y financiero "abarca las facultades relacionadas con
la imposición de tributos, gasto público, promoción del desarrollo económico, regionalización, etc."
“La imposición de tributos (Poder tributario municipal) comprende la clásica tripartición de:
• impuestos
• tasas
• contribuciones” 4
Autonomía Plena o Semiplena
Elementos de la
autonomía plena
Elementos de la autonomía semiplena
o relativa
Cuando comprende los
cuatro
elementos que integran la
autonomía:
1. Político
2. Administrativo
3. Financiero
4. Institucional o
autonormatividad
constituyente:
capacidad
para darse su
propia
norma fundamental
(Carta Orgánica)
Cuando alcanza a los aspectos:
1. Político
2. Administrativo
3. Financiero
Fuente: Fundación Ambiente y Recursos Naturales
Dirección URL: http://www.farn.org.ar/docs/p23/capb2.html
4 http://www.farn.org.ar/docs/p23/capb2.html
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14.4 La Autonomía en la Constitución Nacional y en las Constituciones
Provinciales
El artículo 5 de la Constitución Nacional establece "cada provincia dictará para sí una Constitución
bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y
garantías de la Constitución Nacional, y que asegure su administración de justicia, su régimen
municipal, y la educación primaria. Bajo estas condiciones el Gobierno Federal, garante a cada
provincia el goce y ejercicio de sus instituciones." Según lo que prescribe la norma suprema, las
provincias tienen la obligación de incluir en sus constituciones un régimen municipal.
En cumplimiento de esa obligación, cada provincia establece, en su respectiva constitución, las
principales características de su propio régimen municipal. Algunas provincias confieren a sus
municipios de mayor importancia, la facultad de dictarse sus normas fundamentales llamadas
Cartas Orgánicas Municipales
La legislatura de cada provincia dicta una ley especial, en la que explique en detalle los aspectos
enunciados en la constitución provincial. A esta ley se la conoce con el nombre de ley orgánica
municipal, que para el caso de la Provincia de Córdoba es la 8102 y se aplica a todos los
municipios a los cuales la legislatura de la provincia no les ha dado la facultad de dictarse sus
propias Cartas Orgánicas.
Después de la reforma constitucional de 1994, la Constitución Nacional establece que todos los
municipios argentinos son autónomos, debiendo observarse si ello es en forma plena o semiplena,
en su Art. 123.
De la interpretación integral del Art. 5 y del Art. 123 de la Constitución Nacional, se deriva que
para que las provincias puedan ejercer sin ningún tipo de condicionamiento su poder de dictarse
sus propias normas uno de los aspectos que deben garantizar es el régimen municipal y que este
no podrá ser dispuesto de otra forma que no sea el autonómico, y que cada una lo dispone de
acuerdo a las realidades locales.



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Lectura 8 - Competencia Municipal
13.1. Competencia Municipal
En el Art. 185 de la Constitución de la Provincia se encuentra la competencia municipal territorial
cuando dice: “La competencia territorial comprende la zona a beneficiarse con los servicios
municipales. La Legislatura establece el procedimiento para la fijación de límites; éstos no pueden
exceder los correspondientes al Departamento respectivo. Por ley el Gobierno Provincial delega a
los municipios el ejercicio de su poder de policía, en materias de competencia municipal en las
zonas no sujetas a su jurisdicción territorial”. 1
El tema que subyace en este artículo es fundamental, debido a que establece que la competencia
territorial de los municipios comprende la zona a beneficiarse por la prestación de los servicios
públicos, con lo que se deja el sistema de radios colindantes, característico de la idea de
municipio-departamento.
En consecuencia, la competencia territorial de un Municipio comprenderá la zona donde preste
total o parcialmente los servicios públicos con carácter de permanente, las zonas aledañas
reservadas para futuras prestaciones de servicios y las zonas a beneficiarse con los servicios
municipales.
La delimitación de los límites la efectuará la Legislatura por ley, a propuesta tanto del Poder
Ejecutivo como de los vecinos. Antes de elevarlo al Poder Legislativo, el proyecto debe contar con
un censo previo, una memoria descriptiva de la planta urbana con su respectivo mapa, un informe
sobre la necesidad y factibilidad de la prestación de los servicios públicos y un plan de desarrollo
urbano.
Al respecto de este tema, el Dr. Antonio María HERNÁNDEZ, en el matutino La Voz del Interior del
año 2009, opinaba: “…que en este tema donde se legisla sobre uno de los elementos constitutivos
del Estado municipal, el constituyente ha mantenido en sus lineamientos esenciales la concepción
emergente del artículo 142 del anterior texto constitucional de 1923, al establecer que la
competencia territorial de los gobiernos locales comprende la zona a beneficiarse con los servicios
municipales. En consecuencia ya no existe más el sistema de radios colindantes, propio del
municipio-condado, distrito o departamento, que de manera inconstitucional había implementado
la ley 5286, vulnerando el artículo que anteriormente citábamos (…)
En la anterior Ley Orgánica Municipal Nº 3373 de 1925, al regularse este tema, se establecieron
las zonas A y B, correspondientes a la prestación de servicios públicos municipales y a la
ampliación futura de los mismos. Ángel Baulina interpretó que dichos servicios eran los
correspondientes a los inmuebles. Más allá de que en la actualidad pueda efectuarse una
prestación más amplia y flexible de los servicios municipales, se impone para nosotros un criterio
de razonabilidad para no incurrir en los excesos que nos lleven a una ampliación desmesurada de
los radios y a la violación del sistema constitucional, como está ocurriendo con algunos
municipios, que además pretenden impedir la creación de comunas (…)
Posteriormente, el artículo 186 difiere a la Legislación, por medio de la Ley Orgánica Municipal, la
regulación del procedimiento para fijar los límites, que no pueden exceder los correspondientes al
1 El alumno podrá ampliar en Constitución de la Provincia de Córdoba Anotada de Andrea Mensa Gonzalez. Editorial
Alveroni. Pág. 221
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departamento respectivo. Finalmente, el artículo en análisis ordena al Gobierno provincial delegar
a los municipios el ejercicio de su poder de policía, pero sólo en materias de competencia
municipal, en las zonas que no son de competencia territorial local. Este párrafo es una ratificación
del sistema fijado y, además, una afirmación de las ideas de eficacia y de coordinación
interjurisdiccional. Recordamos nuevamente que esta norma, junto a la del artículo 13, impiden
delegación alguna en las comunidades regionales, ya que ello no está previsto en la Constitución.
La única delegación posible es a los municipios, que ahora han sido privados de esa competencia
de manera groseramente inconstitucional por la Ley de Regionalización, a la que se refiere en la
primera nota que publicamos sobre esta materia (el 6 de febrero último en diario La Voz del
Interior) (…)
En cuanto al procedimiento para la fijación de los límites de municipios y comunas, la Ley
Orgánica Municipal Nº 8102 estableció como principio esencial, en cumplimiento de la
Constitución, que sea finalmente el Poder Legislativo por medio de ley, el que fije los radios. Y ello
se indica en el artículo 3º para el reconocimiento de municipios, y en el artículo 190 para el
reconocimiento de comunas. A su vez, el artículo 4º establece que la modificación de los radios
‘se efectuará por ley’, el artículo 6º que ‘La Dirección General de Catastro de la Provincia llevará el
registro oficial [de] los documentos cartográficos que establezcan los ámbitos territoriales de
municipios y comunas’, y el artículo 7º que ‘el radio de los municipios comprenderá: 1) la zona en
que se presten total o parcialmente los servicios públicos municipales permanentes [y] 2) la zona
aledaña reservada para las futuras prestaciones de servicios’ (…)
La fijación de los límites de municipios y comunas por ley se fundamenta en numerosas razones,
de las que destacamos: a) la necesidad de respetar la jerarquía institucional y autonomía de los
gobiernos locales, que requiere la intervención del Poder Legislativo, de la misma manera que
ocurre con los límites de las provincias en el orden federal; b) la mayor seguridad y jerarquía
jurídica que otorga la ley en un tema tan delicado, que no puede compararse con un simple
decreto o resolución del Poder Ejecutivo o de un Ministerio, y c) por la enorme importancia del
tema, que se vincula con el ejercicio de las competencias del Estado municipal en el territorio. (…)
Lamentablemente, no se cumplió el artículo 235 de la Ley Orgánica Municipal que había ordenado
al Poder Ejecutivo provincial la confección de los mapas de los radios en un plazo de cinco años,
lo que ha originado innumerables problemas, en una muestra más de la anomia que nos
caracteriza”.2
En el último párrafo de este artículo, el Gobierno Provincial delega en el Gobierno Municipal el
ejercicio del poder de policía en el ámbito local, en las zonas de competencia.
La competencia material de los municipios se dispone en el Art. 186: “Son funciones, atribuciones
y finalidades inherentes a la competencia municipal:
1. Gobernar y administrar los intereses públicos locales dirigidos al bien común.
2. Juzgar políticamente a las autoridades municipales.
3. Crear, determinar y percibir los recursos económico-financieros, confeccionar
presupuestos, realizar la inversión de recursos y el control de los mismos.
4. Administrar y disponer de los bienes que integran el patrimonio municipal.
2 Hernández Antonio Maria. Las violaciones a la autonomía municipal. La Voz del interior. Edición del 06/ 02/2006
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5. Nombrar y remover los agentes municipales, con garantía de la carrera
administrativa y la estabilidad.
6. Realizar obras públicas y prestar servicios públicos por sí o por intermedio de
particulares.
7. Atender las siguientes materias: salubridad; salud y centros asistenciales; higiene
y moralidad pública; ancianidad, discapacidad y desamparo; cementerios y servicios
fúnebres; planes edilicios, apertura y construcción de calles, plazas y paseos; diseño y
estética; vialidad, tránsito y transporte urbano; uso de calles y subsuelo; control de la
construcción; protección del medio ambiente, paisaje, equilibrio ecológico y polución
ambiental; faenamiento de animales destinados al consumo; mercados, abastecimiento de
productos en las mejores condiciones de calidad y precio; elaboración y venta de
alimentos; creación y fomento de instituciones de cultura intelectual y física y
establecimientos de enseñanza regidos por ordenanzas concordantes con las leyes en la
materia; turismo; servicios de previsión, asistencia social y bancarios.
8. Disponer y fomentar las políticas de apoyo y difusión de los valores culturales,
regionales y nacionales; en general. Conservar y defender el patrimonio histórico y
artístico.
9. Regular el procedimiento administrativo y el régimen de faltas.
10. Establecer restricciones, servidumbres y calificar los casos de expropiación por
utilidad pública con arreglo a las leyes que rigen la materia.
11. Regular y coordinar planes urbanísticos y edilicios.
12. Publicar periódicamente el estado de sus ingresos y gastos y, anualmente, una
memoria sobre la labor desarrollada.
13. Ejercer las funciones delegadas por el Gobierno Federal o Provincial.
14. Ejercer cualquier otra función o atribución de interés municipal que no esté
prohibida por esta Constitución y no sea incompatible con las funciones de los poderes del
Estado”.
En primer lugar debemos destacar que en el presente artículo, en los primeros doce incisos se
establecen las competencias propias del Municipio; en el Inc. 13, las competencias concurrentes
y, en el Inc. 14, un principio de competencia no enumerada.
Sin duda, y según la Filosofía Clásica, el fin de todo Municipio es lograr el bien común, es decir, el
conjunto de condiciones necesarias para la existencia y el bienestar de la comunidad, para dar de
esta manera la ventura a cada uno de sus miembros.
Las competencias enumeradas en el presente artículo pueden agruparse en:
a) Competencias políticas: convocar a elecciones de sus miembros; juzgar la validez de las
elecciones; juzgar al Intendente, a los integrantes del Concejo Deliberante, a los miembros del
Tribunal de Cuentas o de las comisiones vecinales (según Ley Orgánica Municipal Nº 8102), por
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mala conducta, delitos comunes, mal desempeño, etc.; participar en el proceso de sanción o
reforma de la Carta Orgánica local, etcétera.
b) Competencias económico-financieras: establecer impuestos, tasas y contribuciones;
contraer empréstitos; formular su propio presupuesto de gastos y recursos; invertir libremente sus
rentas; fomentar el turismo, etcétera.
c) Competencias sociales: establecer centros de asistencia sanitaria, institutos de
beneficencia, establecimientos de cultura; controlar la realización de espectáculos públicos;
fomentar la educación y la cultura populares, etcétera.
d) Competencias jurisdiccionales: ejercer el poder de policía local y crear los tribunales de
Faltas.
e) Competencias administrativas: nombrar y remover los funcionarios y empleados públicos,
administrar los bienes públicos, prestar los servicios públicos, etcétera.3
De tener que definirse la actividad principal de un Municipio, se puede resumir que es un
prestador de servicios por excelencia; no ya desde el punto de vista clásico (en donde la
prestación estaba asociada a un costo divisible del servicio prestado) sino desde el ángulo de
proveedor de bienes y servicios públicos, que permite satisfacer determinadas demandas de la
población local.
Aunque el comportamiento de los bienes sociales no se corresponda con las leyes de mercado, el
actual concepto de administración de la hacienda pública considera al Estado como un productor
de bienes y servicios, cuyos resultados se deben medir en función de las metas alcanzadas.
Estas instituciones han nacido como consecuencia directa de las necesidades de la colectividad, y
su supervivencia depende de los medios de que se disponen: materiales, humanos, autoridad,
ordenamiento jurídico, etc.; sin embargo, la existencia de estos últimos obedece, a su vez, a la
forma en que ellas satisfagan las necesidades.
Si los menesteres cambian, deben transformarse las instituciones o, por lo menos, sus metas.
Debe contarse con suficiente sensibilidad para captar las condiciones cambiantes del ambiente y
con suficiente flexibilidad para adaptarse a ellas.
En el caso de la Administración Municipal, los recursos recaudados no nos dan la pauta de la
satisfacción de la comunidad, porque ellos se obtienen, en su gran mayoría, por vía coactiva. El
camino a través del cual tal apoyo se manifiesta es de naturaleza política. Las organizaciones
municipales están subordinadas al poder político, representado por los órganos constitutivos del
Gobierno.
La eficacia concreta del servicio público debe ser evaluada conforme al:
a) Índice de satisfacción de las necesidades públicas.
b) Grado de sensibilidad y prontitud en que se advierten cambios en el ambiente circundante.
c) La adaptabilidad de los programas y servicios, a los cambios constatados.
3 Hernández Antonio Maria. Derecho Municipal. Vol. I. Depalma. Pág. 205
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Vale decir que es eficaz si alcanza a cumplir los fines perseguidos debidamente actualizados. A la
inversa, la administración municipal puede influir en el ambiente en que actúa, buscando producir
una corriente de apoyo y simpatía hacia la actividad que ella desenvuelve. Ello puede ser logrado
mediante propaganda, mediante un sistema de relaciones públicas pero, sobre todo, proveyendo
instituciones o programas que gradualmente sean un estímulo para la formación de una necesidad
colectiva, en forma de garantizarle supervivencia (programas de cobertura de salud, de contención
social, de viviendas, etcétera).
Para desarrollar el Inc. 7, debemos efectuar una remisión a la competencia del Estado Federal, de
la Provincia y del Municipio, en el tema referido al ejercicio del poder de policía.
El poder de policía, de acuerdo con la tesis amplia de que proviene del derecho norteamericano,
es la limitación de derechos por cualquier objetivo de bienestar. Por lo que, en principio, su
ejercicio es propio del Estado Federal. La reglamentación de esos derechos, previstos en los Arts.
14 y 28 de la Constitución Nacional, es privativa de la Nación, específicamente del Congreso. Ella
responde a razones de seguridad, moralidad, orden público, económicas, bienestar general,
prosperidad, confort, salud, educación, etcétera.
La tesis restringida, que sostiene que proviene del derecho europeo, determina que poder de
policía es la limitación de derechos por razones de salubridad, moralidad y seguridad pública. En
consecuencia, y desde este concepto, la Corte de Justicia ha determinado que la materia que
quede abarcada por este poder debe ser considerada de competencia provincial. Esto lo ha dicho
haciendo hincapié en que son incuestionables las facultades policiales de las provincias para
defender el orden, la tranquilidad, la seguridad, la moralidad y la salubridad pública.
Como puede apreciarse, hay materias de competencia nacional, provincial y municipal, y otras de
competencia concurrente entre Nación, Provincia y Municipio.
En consecuencia, serán constitucionales las normas nacionales, provinciales y municipales
relativas al transporte, y ejercerán el poder de policía (es decir, su contralor), el poder nacional en
su competencia territorial nacional, el poder provincial en su competencia territorial provincial y el
poder municipal en su competencia territorial municipal.
Este ensamble de competencia material con competencias territoriales es propio de nuestro
sistema federal, que posee un gobierno nacional, gobiernos provinciales y gobiernos municipales,
con materias que son regulables por los distintos órdenes y que serán aplicables según las cosas
y las personas que se encuentren en los distintos órdenes de competencia territorial.
13.4 Cartas Orgánicas Municipales
“Las Cartas Orgánicas Municipales, son sancionadas por convenciones convocadas por la
autoridad ejecutiva local, en virtud de ordenanza sancionada al efecto. La Convención
Municipal se integra por el doble número de Concejales, elegidos por voto directo y por el
sistema de representación proporcional. Para ser Convencional se requieren las mismas
condiciones que para ser Concejal”. (Art. 182)
Las cartas orgánicas son verdaderas constituciones locales, que los municipios dictan en ejercicio
de la autonomía institucional de la cual gozan, a través del ejercicio del poder constituyente local.
Mediante la Carta Orgánica se regulan distintos aspectos del régimen municipal: forma de
gobierno, finanzas locales, poder de policía, servicios públicos, responsabilidad de los funcionarios
públicos, formas de participación ciudadana, relaciones intermunicipales, etcétera.
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Al ser el resultado del ejercicio del poder constituyente de tercer grado, las cartas orgánicas
municipales deben respetar las bases constitucionales establecidas en cada Ley Suprema
provincial y la de la Constitución Nacional, lo que significa que las cartas no deben subordinarse a
la Ley Orgánica Municipal de la Provincia, aunque sí debe ser compatible con ella.
Antes de trabajar en el procedimiento para la sanción de las cartas orgánicas, debemos aclarar
que existe una distinción entre aquellas constituciones que requieren de la aprobación de las
cartas orgánicas por las Legislaturas provinciales, como es el caso de las provincias de Chubut,
Salta y aquellas que no requieren de esa aprobación posterior por el Poder Legislativo provincial.
La Carta Orgánica se lleva adelante después de una convocatoria efectuada por el Poder
Ejecutivo local, en virtud de una ordenanza sancionada por el Poder Legislativo. Para ser
convencional constituyente local se requieren los mismos requisitos que para ser concejal. En
cuanto a la cantidad de convencionales, existen distintas posibilidades: que sea la misma cantidad
de concejales, que sea el doble de concejales, que se establezca un número determinado,
etcétera. Nuestra Constitución estableció que es el doble de la cantidad de concejales, y la
relación que se guarda entre la cantidad de convencionales y la cantidad de concejales del
Municipio se impone para dar una mayor participación política a los distintos partidos, en el
momento de la sanción de la Carta Magna local.
La mayoría de las leyes supremas establecen como sistema electoral a aplicar para la elección de
convencionales constituyentes locales, el sistema proporcional.
Artículo 183: “Las Cartas Orgánicas deben asegurar:
1. El sistema representativo y republicano, con elección directa de sus autoridades, y
el voto universal, igual, secreto, obligatorio y de extranjeros.
2. La elección a simple pluralidad de sufragios para el órgano ejecutivo si lo hubiera,
y un sistema de representación proporcional para el Cuerpo Deliberante, que asegure al
partido que obtenga el mayor número de votos la mitad más uno de sus representantes.
3. Un Tribunal de Cuentas con elección directa y representación de la minoría.
4. Los derechos de iniciativa, referéndum y revocatoria.
5. El reconocimiento de Comisiones de Vecinos, con participación en la gestión
municipal y respetando el régimen representativo y republicano.
6. Los demás requisitos que establece esta Constitución”.
Respecto de lo establecido en el Inc. 1 del presente artículo, es atinado recordar lo establecido por
el Dr. Antonio HERNÁNDEZ4, en cuanto a que los municipios son repúblicas representativas,
según lo establecía ya el Dr. KORN VILLAFAÑE, quien vinculaba los Arts. 1º y 5º de la Constitución
Nacional y, en consecuencia, establecía que regían todas las exigencias propias del sistema
republicano al Municipio.
4 Hernández Antonio Maria. Derecho Municipal. Vol. I. Depalma. Pág. 137
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El Inc. 2 es muy importante, ya que deja abierta la posibilidad de la instauración de un sistema de
gobierno de eficacia como, por ejemplo, el de comisión o comisión y gerente, como sucede en el
derecho norteamericano, en lugar del tradicional Intendente y Concejo Deliberante. En cuanto al
sistema electoral elegido para el órgano legislativo, se establece el sistema proporcional que
asegure la mayoría al partido que más cantidad de sufragios haya obtenido, asegurando así el
gobierno.
13.3 La Ley Orgánica Municipal y el gobierno local en Córdoba
“La Legislatura sanciona la Ley Orgánica Municipal para los Municipios que no tengan Carta
Orgánica.
Éstos pueden establecer diferentes tipos de gobierno, siempre que aseguren lo prescripto en
los incisos 1, 2, 4 y 6 del artículo anterior. La ley garantiza la existencia de un Tribunal de
Cuentas o de un organismo similar, elegido de la forma que prescribe el inciso 3 del artículo
anterior”. (Ley 184)
Lo que primero se destaca en esta norma es que la Ley Orgánica Municipal regula el
funcionamiento de aquellos municipios de autonomía semiplena, que en el caso de la Provincia de
Córdoba son los que no llegan a diez mil habitantes, o bien aquellos que pudiendo dictar su propia
Carta Orgánica y regirse por ella, no lo hubieran realizado.
Se reconoce la posibilidad de que se establezcan distintas formas de gobierno, debido a las
diferentes dimensiones de los municipios que existen en la Provincia y sus distintas realidades.
La ley Orgánica Municipal en la Provincia de Córdoba es la Ley Nro. 8102, su ámbito de
Aplicación esta dispuesto en el Art. 1º cuando dice que “la presente Ley regirá:
1) En los Municipios que no estén facultados para dictar su Carta Orgánica.
2) En los Municipios que no hayan dictado su Carta Orgánica, estando facultados para hacerlo.
3) En las Comunas.”
La misma ley en su Art. 2º dispone que “serán reconocidos como Municipios las poblaciones
estables de más de dos mil (2.000) habitantes. Aquéllos que tengan más de diez mil (10.000)
habitantes serán ciudades.”
En el Art. 3 se encuentra el procedimiento para el reconocimiento de los Municipios y establece
que se efectuará por Ley. A tal efecto el Poder Ejecutivo Provincial, de oficio o a petición de los
vecinos mandará practicar un censo, una memoria descriptiva de la planta urbana con su
respectivo mapa, un informe sobre la necesidad y factibilidad de la prestación de servicios y un
plan regulador de desarrollo urbano. Asimismo dispondrá que, en el término de noventa (90) días,
se demarque el radio municipal. Posteriormente el Poder Ejecutivo Provincial remitirá a la
Legislatura el proyecto de Ley pertinente dentro de los ciento ochenta (180) días de iniciado el
trámite.
El Radio Municipal comprenderá:
1) La zona en que se presten total o parcialmente los servicios públicos municipales permanentes.
2) La zona aledaña reservada para las futuras prestaciones de servicios.
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13.4.5. La Carta Orgánica de la Ciudad de Córdoba
En el año 1995 fue sancionada la Carta Orgánica de la Ciudad de Córdoba por parte de los 64
convencionales constituyentes locales, Córdoba se constituyo así en la primera ciudad de más de
1.000.000 de habitantes en la Argentina y en toda América Latina en tener su constitución local,
fue pionera en regular las bases del régimen municipal, de conformidad claro esta con lo
dispuesto tanto por la Constitución Nacional como provincial.
La sanción de la carta orgánica significa el ejercicio más acabado de la autonomía municipal, aquí
se estampan la forma de gobierno, las competencias municipales, las finanzas locales, la forma de
participación ciudadana, los derechos y deberes de los vecinos, etc.
Consideramos que las grandes ideas fuerza de la Carta fueron las siguientes:
a) la naturaleza sociológica del municipio (como institución natural y necesaria, basada en las
relaciones de vecindad);
b) la autonomía municipal (representada por la propia Carta y por los aspectos políticos,
administrativos, económicos y financieros de la autonomía local);
c) la unión de la democracia y la eficacia (como uno de los objetivos esenciales para los gobiernos
locales);
d) un municipio de plena participación ciudadana (pues se previeron todas las formas de
participación posibles: política, vecinal, democracia semidirecta, consejos de participación, etc.);
e) un municipio de la democracia social (como se observa en los derechos y deberes de los
vecinos y en los principios de gobierno y políticas especiales, que establecen la planificación para
el desarrollo local, la promoción del desarrollo humano, etc.);
f) un municipio republicano (porque todo municipio debe ser una pequeña república
representativa, con la vigencia de los principios respectivos) y
g) una ciudad de Córdoba moderna y competitiva para el futuro (en el marco del mundo
globalizado, interdependiente y de regionalismo abierto en que estamos insertos y con
instrumentos previstos como la planificación, el desarrollo, el área metropolitana y la integración
provincial, regional, nacional e internacional).5
13.5 El sistema de Gobierno del Concejo Deliberante, Intendente y Tribunal de
Cuentas
La ley Orgánica dispone en cuanto al Concejo Deliberante que cuando un municipio es hasta
10.000 habitantes tenga siete concejales y luego un aumento de 1 concejal por cada 10.000
habitantes, hasta un máximo de 32.
Se utiliza el sistema proporcional dont, con los partidos que hayan obtenido más del 2 % de los
votos válidamente emitidos, con cláusula de gobernabilidad que le garantiza al partido que más
5 Hernández Antonio María. www.acaderc.org.ar/doctrina/articulos/artdiezcartamunicipal
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votos obtenga la mitad más uno de los concejales; se requiere tener 21 años de edad y 2 años de
residencia inmediata. Duran 4 años y pueden ser reelegidos.
Funcionan mediante sesiones ordinarias del 1 de marzo al 30 de noviembre, extraordinarias
cuando lo solicite el intendente, el presidente del concejo deliberante o a pedido de las 1/3 de
miembros, y las preparatorias.
Poder Ejecutivo en la ley orgánica establece que estará a cargo de un ciudadano con el título de
intendente elegido a simple pluralidad de sufragios, con iguales requisitos que para los concejales
y pudiendo ser reelegido, tiene responsabilidad política, al igual que los concejales y los miembros
del tribunal de cuentas.
El tribunal de Cuentas Municipal
Los tribunales de Cuentas locales se encuentran dispuestos en el Inc. 3; su naturaleza jurídica
radica en que son verdaderas autoridades del Municipio, conjuntamente con el Concejo
Deliberante y el Departamento Ejecutivo. Es un órgano de control. Está integrado, según la Carta
Orgánica de la Ciudad de Córdoba, por ejemplo, por cinco miembros elegidos directamente por el
pueblo: tres pertenecen al partido mayoritario y dos a la primera minoría, duran cuatro años en sus
funciones y pueden ser reelectos por un solo período deben cumplir con los mismos requisitos que
para ser concejal. La Ley Orgánica de la Provincia de Córdoba establece que estará integrado por
tres miembros elegidos de manera directa: dos pertenecerán a la mayoría y uno a la primera
minoría, duran también cuatro años y pueden ser elegidos de manera indefinida, a diferencia de lo
que establece la Carta Orgánica de la Ciudad de Córdoba y, como último requisito, además de
exigir los mismos que para ser concejal, se requiere el título de abogado o contador. Tiene como
competencia el control preventivo, concomitante y posterior de acuerdo con la normativa vigente,
respecto de cuentas de inversiones, balances, cuentas generales y especiales, y órdenes de
pago; realiza también el control contable, económico y de legalidad de los gastos, entre otras
funciones.
El Gobierno de Comisión
Se encuentra dispuesto en la Ley Orgánica Municipal en su Art. 51 y establece que la comisión
estará integrada por 3 miembros cuando la población no exceda los 2.000 habitantes, 5 cuando
sea mayor de 2000 y menor de 5000 y 7 integrantes cuando la población supero los 5000
habitantes.
Son elegidos directamente por el pueblo, duran cuatro años y pueden ser reelegidos.
La comisión designará sus autoridades y será presidida por el Intendente. Elige un presidente que
tiene las funciones ejecutivas, un secretario que actúa como los ministros a nivel provincial y un
tesorero que tiene a cargo el manejo de las finanzas locales
El plenario de la comisión, que es la reunión de todos los integrantes de la misma, es el órgano
máximo de administración municipal y es quien cumple las funciones legislativas, como el concejo
deliberante.
Según dispone el Art. 9 de la Ley Orgánica Municipal, los municipios pueden optar entre un
departamento ejecutivo con un intendente y un legislativo, que es el concejo deliberante, o el
gobierno de comisión.
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13.6. Comunas
Artículo 194. “En las poblaciones estables de menos dos mil habitantes, se establecen Comunas.
La ley determina las condiciones para su existencia, competencia material y territorial, asignación
de recursos y forma de gobierno que asegure un sistema representativo con elección directa de
sus autoridades”.
Por medio de este artículo se constitucionalizan las comunas, que son aquellos asentamientos
con una población menor de dos mil habitantes, ya que las mismas tienen una importancia
trascendental en la descentralización política y el resguardo de la democracia local.
La regla dispone la existencia de un órgano de gobierno semejante al de una comisión, con un
número fijo de integrantes, electos popularmente. Dentro de la conformación de la comisión está
el presidente, el cual cumple las funciones administrativas y de representación de la comuna,
preside las reuniones y las convoca; junto con el secretario emplaza a asamblea extraordinaria;
expide órdenes de pago en forma conjunta con el tesorero, recauda e invierte la renta, y remite al
Tribunal de Cuentas el balance de ingresos y egresos.
El secretario refrenda los documentos de la comisión, autorizado por el presidente, y lleva los
libros respectivos, supervisa la realización de las obras públicas y la prestación de los servicios
públicos, etcétera.
El tesorero es el encargado de la contabilidad y la hacienda de la comuna, refrenda y expide
órdenes de pago.
La Ley Orgánica Municipal exige la existencia de un Tribunal de Cuentas comunal, que es elegido
por el pueblo. Son atribuciones propias de la comuna: ejercer el ordenamiento edilicio y
urbanístico; realizar obras públicas; organizar el cementerio y servicios fúnebres comunales;
preservar la salubridad, saneamiento e higiene alimentaria; prestar todos los servicios públicos
esenciales por sí o por convenio con la Provincia o con otras municipalidades o comunas;
sancionar su propio presupuesto; crear tributos; ejercer el poder de policía, y demás potestades
que le delegue el Gobierno Provincial.
Para el logro de sus objetivos, cuenta con los recursos provenientes del producido de tasas,
multas, de la venta y arrendamiento de las tierras propias, de las operaciones financieras que
realice con entidades oficiales, y lo correspondiente a la coparticipación, más los subsidios o
donaciones que consiga.
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14. La participación ciudadana en los municipios
14.1 Elección de las autoridades locales
Como ya sabemos los sistemas electorales son las diversas formas que se pueden adoptar para
distribuir las bancas, es el procedimiento por el cual los sufragios se transforman en bancas.
A nivel municipal, al intendente y vice intendente de la Ciudad de Córdoba se los elige de forma
directa a simple pluralidad de sufragios, el partido que obtenga mayor cantidad de sufragios se
proclama, no importa la diferencia y no hay ballotage.
Al Concejo Deliberante se lo elige por un sistema mixto, ya que se le asegura al partido que gana
al menos la mitad más una de las bancas y el resto se reparten proporcionalmente a los sufragios
obtenidos.
Al Tribunal de Cuentas se lo elige directamente por el pueblo con un sistema de mayorías con
representación de la minoría como ya vimos.
14.2 Sufragio de los extranjeros
Los extranjeros mayores de 18 años, con domicilio real en el municipio, con residencia continua e
inmediata de 2 años en el mismo pueden ejercer este derecho político. Además de los requisitos
antes mencionados, se establece que deberán comprobar alguna de las siguientes circunstancias:
estar casados con ciudadano argentino, ser padre o madre de hijo argentino, ejercer actividad
licita y ser contribuyente, Carta Orgánica de la Ciudad de Córdoba, Artículo 124.
14.3 Las juntas electorales municipales
La Ley orgánica municipal dispone que la misma estará integrada por 3 miembros, para su
confirmación deberá respetarse el siguiente orden, jueces de primera instancia, ministerio público
y asesor letrado.
Jueces de paz legos con asiento en la localidad.
Directores de escuelas por orden de antigüedad.
Electores municipales (elegidos por sorteo del juez electoral)
En ninguno de los casos deberán estar integradas por aquellas personas que sean candidatos,
ascendientes y descendientes en línea recta y parentesco colateral en 2° grado.
La Carta Orgánica de la Ciudad de Córdoba dispone un código electoral municipal, que rige el
proceso eleccionario y la conformación de la Junta Electoral.
Sus atribuciones y competencias son la de oficialización y registro de las listas, organización del
acto eleccionario, proclamación de candidatos electos, resolver las impugnaciones y reclamos
presentados, etc.
14.4 Institutos de Democracia Semidirecta
Los Institutos de Democracia Semidirecta están dispuestos en el texto de la Constitución de la
Provincia de Córdoba. La iniciativa popular, que es el derecho de un porcentaje del electorado
para someter a la consideración de los órganos deliberativos comunales o directamente a la
consulta popular, proyectos de competencia municipal. Según establece la Ley Orgánica de
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Municipios y Comunas, ésta debe ser presentada por un número no inferior al 1,5 por ciento del
padrón electoral; los ciudadanos que la presentan deben estar empadronados en el padrón
municipal. El proyecto debe presentarse por escrito, acompañado del proyecto de la ordenanza
respectivo, la fundamentación de la propuesta, la firma de los ciudadanos (que debe estar también
certificada por la Junta Electoral Municipal) y el nombre de diez firmantes que actuarán como
promotores. Por su parte, la Carta Orgánica de la Ciudad de Córdoba dispone que la propuesta
debe ser presentada por un número no menor del uno por ciento del padrón electoral local y
puede versar sobre cualquier asunto que le competa al Departamento Ejecutivo.
El referéndum dispuesto en el mismo inciso es el derecho del pueblo de participar de la actividad
constitucional administrativa, aceptando o rechazando (por medio del sufragio) las resoluciones de
uno o de varios órganos constituyentes administrativos. A nivel municipal se utilizan dos clases de
referéndum: el obligatorio, que es cuando el órgano estatal está obligado por ley o por la
Constitución a poner a ratificación de la ciudadanía las resoluciones legislativas para que logren
eficacia y validez, y el facultativo, que depende de la voluntad estatal convocar o no al electorado
para que exprese su conformidad o disconformidad sobre las normas sancionadas por el Poder
Legislativo.
La revocatoria es el derecho del electorado a destituir, mediante el voto, a un funcionario público
antes de la expiración de su mandato para el que fue elegido.
Tanto en la Ley Orgánica de Municipios y Comunas de la Provincia de Córdoba como en la Carta
Orgánica de la Ciudad de Córdoba, lo puede solicitar el diez por ciento del padrón electoral. En la
ley, los funcionarios sometidos pueden ser el Intendente, el Concejo Deliberante, los miembros del
Tribunal de Cuentas y los integrantes del Gobierno de Comisión; en la Carta Orgánica de la
Ciudad se dispone que se puede revocar el mandato del Intendente y Viceintendente, del Concejo
Deliberante y de los integrantes del Tribunal de Cuentas.
14.5 Otras formas de participación ciudadana.
La participación ciudadana, como instrumento indispensable para el sostenimiento del sistema
republicano y representativo de gobierno, se establece en el Inc. 6, y los centros vecinales son las
asociaciones de vecinos que se unen espontáneamente con la finalidad de propender al bien
común, a mejorar la calidad de vida y al desarrollo de un determinado sector de la ciudad, de un
barrio, de una zona, uniéndolos la intención y el ánimo de lograr esos objetivos. El Municipio de
Córdoba reconoce la existencia de las comisiones de vecinos, y garantiza y promueve su
formación y su funcionamiento para la satisfacción de los intereses y necesidades de la zona, y
mejorar la calidad de vida de los vecinos, sobre la base de los principios de colaboración mutua,
solidaridad vecinal y la elección democrática de sus autoridades. Las juntas de participación
vecinal, que son coordinadas por el Departamento Ejecutivo local, en los distintos puntos
geográficos de la Ciudad, tienen el fin de atender las necesidades de la zona.
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15. El Régimen Financiero Municipal
15.1. Bases constitucionales
La Constitución de la Provincia de Córdoba en sus Art. 71, 180 y 188 disponen las bases
constitucionales para el sistema tributario local.
Art. 71. “El sistema tributario y las cargas públicas se fundamentan en los principios de la
legalidad, equidad, capacidad contributiva, uniformidad, simplicidad y certeza. El Estado
Provincial y los Municipios establecen sistemas de cooperación, administración y fiscalización
conjunta de los gravámenes. Pueden fijarse estructuras progresivas de alícuotas, exenciones
y otras disposiciones tendientes a graduar la carga fiscal para lograr el desarrollo económico y
social de la comunidad. Ninguna ley puede disminuir el monto de los gravámenes una vez que
han vencido los términos generales para su pago en beneficio de los morosos o evasores de
las obligaciones tributarias. La ley determina el modo y la forma para la procedencia de la
acción judicial donde se discuta la legalidad del pago de impuestos y tasas”.
Al examinar los principios de imposición fiscal establecidos en esta Constitución, no se puede
dejar de observar aquello dispuesto en la Constitución Nacional. Al hacerlo advertimos que se
encuentran dos órdenes: por un lado, los que definen los caracteres jurídicos y sociopolíticos de
todo impuesto o contribución fiscal, que son la igualdad, la proporcionalidad y la equidad, entre
otros; y, por otro lado, los que se diferencian por los distintos órdenes de gobierno creados
constitucionalmente, de acuerdo con el sistema federal.
Art. 180. “Esta Constitución reconoce la existencia del Municipio como una comunidad natural
fundada en la convivencia y asegura el régimen municipal basado en su autonomía política,
administrativa, económica, financiera e institucional. Los Municipios son independientes de
todo otro poder en el ejercicio de sus atribuciones, conforme a esta Constitución y las leyes
que en su consecuencia se dicten”.
Dispone uno de los aspectos a los que refiere la autonomía municipal que es justamente la
autonomía económica financiera que le permite al municipio no solo administrar sus recursos
de la forma que crea conveniente sino disponer nuevas tasas y contribuciones
15.2. Clasificación de los recursos municipales
Art. 188. “Las Municipalidades disponen de los siguientes recursos:
1. Impuestos municipales establecidos en la jurisdicción respectiva, que respeten los
principios constitucionales de la tributación y la armonización con el régimen impositivo
provincial y federal.
2. Los precios públicos municipales, tasas, derechos, patentes, contribuciones por
mejoras, multas y todo ingreso de capital originado por actos de disposición,
administración o explotación de su patrimonio.
3. Los provenientes de la coparticipación provincial y federal, cuyos porcentajes no
pueden ser inferiores al veinte por ciento. El monto resultante se distribuye en los
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municipios y comunas de acuerdo con la ley, en base a los principios de proporcionalidad y
redistribución solidaria.
4. Donaciones, legados y demás aportes especiales”.
Todo gobierno requiere, para su autogestión, contar con recursos y obtenerlos por derecho propio.
Sin tesoro no hay gobierno, y sin fondos suficientes no existe autonomía efectiva.
Guiliani FONROUGE fue sostenedor de la viabilidad indispensable de la capacidad tributaria de los
municipios y también de su autonomía.
El nuevo Municipio no es un mero prestador de servicios. Su rol ha variado y su accionar abarca
aspectos no contemplados en otras épocas. El nuevo Art. 123 de la Constitución Nacional (con la
reforma 1994) ha sido explícito en la materia: al declarar el reconocimiento de la autonomía
municipal, lo hace en forma expresa en lo económico y financiero, con lo que se concluye que
además de los sistemas de coparticipación existentes, las municipalidades pueden tener
despegue tributario legítimo y, consecuentemente, deberán instalar dentro de su propio gobierno,
mecanismos que controlen y regulen la creación y percepción de recursos locales para su
redistribución, su aplicación y sus alteraciones, cuando correspondiere.
15.3. Deuda Pública y Empréstitos
La deuda pública municipal es la cantidad que el Estado Municipal ha pedido para poder financiar
las actividades propias de su función.
Si existe un desfase en la relación ingreso-egreso, después de haber agotado las posibilidades de
obtener recursos sin recurrir al crédito, y sólo entonces, pueden buscarse ingresos para satisfacer
las necesidades sociales recurriendo a la deuda pública, sea mediante empréstitos, o bien a
través de la emisión y colocación de bonos y obligaciones de deuda pública.
Si las obras no son urgentes, para equilibrar la relación ingreso-egreso debe reconsiderarse su
construcción; pero si son imprescindibles deben contratarse préstamos, planeándolos con todo
cuidado, porque el endeudamiento es una forma de financiamiento a la que debe acudirse con
muchas precauciones, porque así como ayuda a fomentar el desarrollo y a aumentar la
prosperidad económica y social, haciendo posible que proyectos que con los ingresos ordinarios
son irrealizables, fuera de control por una mala planeación o una mala administración y puede
producir consecuencias muy lesivas en la economía de la entidad endeudada.
En el aspecto positivo, este método de financiamiento amplía la capacidad del gobierno para
construir obras públicas y prestar servicios oportunamente sin recurrir a la imposición de nuevos
gravámenes o aumentar las tasas de los ya existentes; sin embargo, debe acudirse al
endeudamiento con cautela, ya que la recuperación de lo invertido es lenta si la administración es
ineficiente o si existe falta de conciencia tributaria por parte de los contribuyentes que deben
colaborar para cubrir la inversión, como en el caso de las obras por cooperación; y, por otra parte,
afecta el equilibrio del gasto público porque durante largo tiempo cada año habrá que dar cabida
en el presupuesto al pago de la amortización del principal y de los intereses correspondientes.
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Pero ya en situación de satisfacer los requisitos para hacer uso de él y no emplearlo por
desconocimiento de los procedimientos o de las instituciones a las que se puede recurrir, se
traduce en deficiencias de infraestructura y agudización de las carencias de servicios públicos.6
Los empréstitos son una forma de financiamiento crediticio constituye un instrumento de desarrollo
en tanto contribuye a la ejecución de las obras y servicios encomendadas al gobierno
complementando sus recursos ordinarios. Es un medio de utilizar en el presente recursos futuros,
de movilizar al momento sumas que de otro modo se reunirían sólo a los largo de varios años; a
través de él se reciben anticipadamente recursos para satisfacer de forma inmediata necesidades
cuya solución de otra forma tendría que ser aplazada en espera de fondos. Es una fuente sana de
recursos siempre y cuando no se caiga en el círculo vicioso del endeudamiento.
Asimismo, los estados cuentan con organismos públicos descentralizados, creados para otorgar
créditos a los ayuntamientos para la realización de obras públicas de inversión recuperable y
rentable, así como para la prestación de servicios de beneficio social igualmente recuperables, y
también para otorgar garantías suficientes para convertir a los ayuntamientos en sujetos de
financiamiento de la banca nacional.
Cuando por la naturaleza de la necesidad que ha de satisfacerse no se tenga acceso a esos
fondos, la misma banca de desarrollo puede otorgar créditos normales; si esto no es posible, no
queda más remedio que recurrir a instituciones bancarias comerciales, a instituciones y empresas
privadas, a ahorradores individuales, o a emitir y colocar bonos u obligaciones de deuda pública
municipal.
15.4. Presupuesto Municipal
Es el instrumento financiero que establece el programa de gobierno a seguir por el municipio,
está reconocido en el Art. 186 Inc. 3 de la constitución de la Provincia de Córdoba como una de
las competencias materiales que tienen los municipios.
El presupuesto es presentado por el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo, esto es el Concejo
Deliberante antes de finalizarse las sesiones ordinarias del año, para que sea tratado el
presupuesto del año siguiente. El ejercicio financiero va del 1 de enero al 31 de diciembre y
cuando no se ha sancionado una nueva ordenanza de presupuesto se reconduce el del año
anterior.