Dcho. Público Provincial y Municipal - Módulo 1

Materia: Derecho Público Provincial y Municipal
Profesor: Andrea Mensa González
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Lectura 1 - DERECHO PÚBLICO PROVINCIAL
1. 1. Derecho Público Provincial
1.1.1. Concepto: El Derecho Público Provincial era el sistema constitucional de las Provincias,
tal como lo decía Juan Bautista Alberdi en su libro “Derecho Público Provincial Argentino”.
Podríamos decir que es la rama del derecho público que estudia las instituciones provinciales, su
relación con los demás órdenes de gobierno y el sistema de derechos y garantías que rigen la
vida de una provincia determinada.1
1.1. 2. Objeto y fuentes.
En cuanto a los elementos del derecho provincial, teniendo en cuenta que nos encontramos en
presencia de un Estado Federal, con una organización jurídico- político dada por el Art. 121 de la
Constitución Nacional (C.N.), de todo el derecho no delegado expresamente por las provincias al
gobierno nacional, es que también veremos las relaciones que se dan entre la Nación y las
Provincias, considerando que las provincias delegaron en 1853 determinadas competencias y
atribuciones en función de conformar un solo Estado para el gobierno y la administración de
ciertos objetivos.
De este modo, entendemos por regla que todo aquello no delegado de manera expresa a la
Nación corresponde a las Provincias; tendremos en consecuencia como fuentes la Constitución
Nacional y los Tratados de Derechos Humanos con jerarquía constitucional, la Constitución de la
Provincia, las leyes provinciales, los tratados interprovinciales (Región Centro por ejemplo) y
doctrina y jurisprudencia nacional y provincial.
1.2. El sistema federal argentino.
1.2.1. Origen
Ahora bien, como nos encontramos en un esquema de estado federal, debemos comprender qué
significa el federalismo: entendemos por tal la forma de Estado que se caracteriza por la división
de poder. Si bien es cierto y debemos reconocer que como hablamos de técnicas de división de
poder, existen tantos modelos de federalismo como Estados Federales se conocen, en
contraposición con los Estados unitarios que, como bien sabemos, se caracterizan por la
centralización del poder en un solo órgano de gobierno.
1.2. 2. Antecedentes
El federalismo argentino es el resultado de diversos factores que confluyeron y que le dieron las
notas que lo caracterizan: por un lado, la idea federal nacida de la emancipación de 1810, con la
presencia inobjetable y el protagonismo reconocido no sólo de los habitantes de la ciudad de
Buenos Aires sino del reconocimiento de un interior que debía ser escuchado en las decisiones
que se tomarían en relación al ejercicio del poder.
Se generaba la situación de encontrarnos con una sociedad que tenía en frente dos modelos a
adoptar, ambos con sus adeptos (un modelo unitario o un modelo federal), además de las fuertes
1 El alumno podrá ampliar este punto con la lectura de página 1 a la página 21 del libro ‘Derecho Público Provincial’
que coordina el Dr. Antonio María Hernández de la editorial Lexis Nexis del año 2008.
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migraciones y las grandes extensiones de territorio que hacen de nuestro federalismo un sistema
particular, caracterizado por fuertes sentimientos localistas. En tal sentido es que para llegar a
conformar en 1853 un estado federal fueron necesarios numerosos tratados y pactos que luego
fueron reconocidos por el convencional constituyente como fuente de inspiración y base jurídica –
política de nuestro Estado.
La regla federal es una idea que nace del pensamiento del Dr. Frias, según el cual se busca
fortalecer el sistema federal, delimitando las competencias de las provincias, para así evitar el
avasallamiento de competencias por parte del Estado Nación, esto es, introducir en las
constituciones provinciales una suerte de disposiciones que protejan al Estado provincial; en la
constitución de la provincia de Córdoba lo expuesto se encuentra previsto en el Art. 16.
En dicho artículo se establecen los principios y normas que refieren al goce de la autonomía de
las provincias. Cabe destacar que tal como lo informara el convencional constituyente Antonio
María Hernández, en la Convención Constituyente de 1987, se incorporaron en el mismo algunas
competencias no tradicionales (Incs. 2 a 6).
En el Inc. 2 puede interpretarse claramente la intensión de promover un federalismo de
concertación, idea propulsada por el Dr. Pedro J. Frías, lo cual no es otra cosa que trabajar entre
los distintos órdenes de gobierno en pos de lograr, sobre los temas de interés común, acuerdos
mínimos para afianzar un sistema federal real y posible. Por otra parte, el texto constitucional
provincial, en este inciso, también faculta a la Provincia para celebrar acuerdos, efectuar gestiones
o mantener relaciones con otras provincias, con la Nación, en el ámbito de sus propios intereses y
sin afectar los poderes políticos delegados al Gobierno Federal. Se trata de una facultad
ampliamente reconocida en el Derecho Público Provincial y, por extensión, en las demás
constituciones provinciales.
El Inc. 3 se encuentra una disposición mediante la cual se establece que las provincias pueden
ejercer, en los establecimientos de utilidad pública, el poder de policía, en tanto no interfiera en los
fines para los que éste fue creado, principio que en 1994 fue incorporado en la Constitución
Nacional en su Art. 75, Inc. 30.
En el Inc. 4 se posibilita a la Provincia la posibilidad de concertar con el Gobierno Federal el
régimen de coparticipación, idea manifiesta en la Constitución Nacional luego de la última reforma,
cuando establece en el Art. 75 que la Ley Convenio de Coparticipación a dictarse será en base a
un acuerdo entre la Nación y las provincias, y que no habrá transferencia de competencias ni
funciones sin la correspondiente reasignación de fondos aprobada por el Congreso y por la
Legislatura de la Provincia interviniente.
En el Inc. 6, y anticipándose a lo dispuesto en el Art. 124 de la Constitución Nacional, ya daba la
posibilidad a las provincias de tener vínculos internacionales, sin desconocer la competencia
delegada por éstas a la Nación en la materia. La base para observar este inciso está en
diferenciar la facultad del manejo de las relaciones exteriores, que pertenece al Gobierno Nacional
de, por ejemplo, la gestión que pueda realizar la Provincia para firmar convenios para la radicación
de empresas internacionales en el territorio provincial, siempre con la precaución de que esto no
afecte a la política exterior fijada por la Nación, no comprometa el crédito público y sea puesto en
conocimiento del Congreso.
1.6. Principales disposiciones que reafirma el federalismo en la Constitución
Nacional
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El federalismo en la reforma de 1994, fue la figura central del debate y esto porque desde el Pacto
de Olivos, el núcleo de coincidencias básicas y la ley declarativa de la necesidad de la reforma,
los dos partidos políticos preponderantes por aquel entonces, acordaron como ejes de la reforma,
establecer mecanismos de fortalecimiento del estado federal y la limitación del poder ejecutivo
nacional.
En consecuencia, los convencionales de 1994 dispusieron una serie de medidas que según su
saber y entender son las que servirían para fortalecer el vapuleado sistema federal.
1.2.3. Evolución
Federalismo en la reforma de 1994
A) INSTITUCIONAL/ POLÍTICO
1) Existencia de IV órdenes de gobierno. Se deja de hablar de Nación y Provincias
solamente y se fortalece dando reconocimiento constitucional a la
* Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Art. 129), con características propias, que la
diferencian de una provincia y de un municipio.
* Municipios. Arts. 5 y 123, donde se deja en claro que el régimen municipal que se
debe garantizar es el autónomo y, en consecuencia, se fortalece la Autonomía Municipal.
2) Senado
* Existencia de 3 senadores (Art. 54) Representación de la minoría. Recordemos
que antes de la reforma se encontraban sólo dos senadores por provincia.
* Elección Directa (Art.54). Como antes de la reforma de 1994 no se disponía la
forma de elección, el mecanismo era por la legislatura provincial. Esto implicaba que los dos
senadores representaban al mismo partido político, que generalmente era el oficialismo provincial,
en consecuencia la oposición, las minorías provinciales no tenían representación.
* Reducción de mandato (Art. 56)
3) Intervención Federal (Art. 5,6, 75 Inc. 31 y 99 Inc. 20) dejando en claro que la
disposición de este remedio es una atribución del Congreso de la Nación y que sólo cuando éste
se encuentra en receso puede ser adoptada por el Poder Ejecutivo Nacional, debiendo
convocarse de manera inmediata el Legislativo para su tratamiento.
B) ECONÓMICO / FINANCIEROS
1) Ley Convenio de Coparticipación. Características de la Ley. Sistema tributario,
impuestos directos e indirectos (Art. 75 Inc. 1, 2, 3, 19).
2) Órgano Fiscal Federal (Art. 75 Inc. 2) que se encarga de controlar el cumplimiento de
la ley convenio de coparticipación
3) Banco Federal (Art. 75 Inc. 6)
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C) ECONÓMICO SOCIALES
1) Creación de Regiones (Art.124) para el desarrollo económico y social
exclusivamente; no constituyen un nuevo orden político.
2) Convenios Internacionales (Art. 124) siempre que éstos no vayan en contra de la
política exterior fijada por el gobierno nacional (ya que el manejo de las relaciones exteriores fue
una de las facultades que las provincias delegaron en la Nación.) no comprometan el crédito
público y se ponga en conocimiento del Congreso.
3) Propiedad de los Recursos Naturales (Art.124)
4) Poder de Policía Provincial y Municipal en Establecimientos de Utilidad Pública (Art.
75 Inc. 30), siempre que no interfiera en los fines para los cuales éstos han sido creados.2
2 El alumno podrá ampliar este tema con el libro ‘Federalismo, Autonomía Municipal y Ciudad Autónoma de Buenos
Aires en la reforma constitucional de 1994’ del Dr. Antonio María Hernández de Editorial Depalma
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2. El Estado Provincial
2.1. Elementos constitutivos
Las provincias como estados que son, poseen los mismos elementos constitutivos que el estado
nación, esto es territorio, población y poder.
Cuando hablamos de población nos referimos a esos habitantes que tienen cierto carácter de
permanencia, que viven, en el suelo provincial. Territorio es el espacio, la tierra, el suelo en donde
se van a asentar las personas para conformar un estado y así lograr su subsistencia. Y poder es
el poder de imperio, es el conjunto de normas que van a regir las relaciones de las personas que
habitan en ese territorio determinado, digamos que es la organización jurídica que tiene todo
estado.
Territorio Provincial.
El territorio de las provincias encuentra su reglamentación a partir de lo dispuesto por el Art. 75
Inc. 15 de la Constitución Nacional, cuando dice que es atribución del congreso arreglar
definitivamente los límites del territorio de la Nación, fijar los de las provincias y resulta natural que
así sea, ya que es el Congreso el órgano en el cual se encuentran representados no sólo los
intereses generales de la población (Cámara de Diputados), sino las distintas provincias que
conforman nuestro estado (Cámara de Senadores).
Por tal motivo, en caso de presentarse conflictos será la Corte Suprema de Justicia de la Nación la
que entenderá y resolverá los mismos.
Cesión de Territorio y Formación de Nuevas Provincias.
El último artículo mencionado de la Constitución Nacional, junto al Art. 13, constituyen el marco
que establece que, para formarse nuevas provincias se requiere al igual que para ceder territorio,
la aprobación de las legislaturas de las provincias en cuestión y cada uno de los ordenamientos
locales (Constituciones Provinciales) establecen en qué caso y de qué forma lo permitirían, luego
de ello el Congreso de la Nación lo aprobaría.
En el caso de la provincia de Córdoba la constitución establece no solamente un procedimiento
diferente para la cesión de territorio, sino que también para el abandono de territorio y su puesta
en consideración a la ciudadanía.
La integridad territorial de las Provincias en las constituciones.
El principio de integridad territorial, significa la garantía, no desmembramiento del territorio de la
provincia, y esto en consecuencia de que, como ya vimos, el territorio en un Estado es uno de los
elementos constitutivos, es un elemento de vital importancia, por ser el espacio físico donde se
asentarán las personas que decidan habitar en ese Estado, es por ello que la constitución de la
provincia de Córdoba lo prevé en su Art. 1, y comprende el suelo, subsuelo, etc.
2.1.3. Poder constituyente provincial.
Toda Constitución es una declaración de la voluntad popular, que se basa en el reconocimiento de
dos pilares esenciales de toda sociedad políticamente organizada: por un lado, los derechos
fundamentales que esa sociedad reconoce como legítimos para quienes la habitan y, por otro, una
declaración de la forma de organización política que ha elegido para regirse.
Así, todas las constituciones modernas contienen una columna vertebral de derechos y libertades
fundamentales, a cuyo respecto se obliga el Estado para con los habitantes, y otra de igual
relevancia, con la estructura del poder. La forma de organizar y distribuir el poder es necesaria
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para delimitar las actuaciones del Estado e impedir que se puedan lesionar los derechos antes
mencionados.
Una Constitución, entonces, no sólo debe contener la organización del Estado, sino también el
marco de desarrollo de la sociedad a la que está dirigida y, dentro de él, como condición
importante para que se realicen aquellas aspiraciones y valores supremos de los seres humanos
que la conforman, el reconocimiento a la dignidad y a la libertad de las personas, en el marco de
un plano de igualdad, es decir, teniendo como pilar fundamental el respeto a los derechos
humanos.
Para no caer en un análisis simplista, que tendería a señalar que las constituciones proveen a los
ciudadanos las garantías necesarias para protegerse de las intervenciones del Estado, debemos
tener en cuenta que en la actualidad, y con una democracia lo suficientemente madura, se debe
comenzar a avanzar en una nueva forma de ver la Constitución, que consiste en apreciarla no
sólo como instrumento protector de los derechos de las personas frente a los abusos de poder,
sino también como el mecanismo más útil y eficaz para la defensa de las minorías frente a los
intentos de las mayorías de avasallarlas, como motor de desarrollo de un pueblo en la búsqueda
de garantizar, cada vez más adecuadamente, la calidad de vida de las personas.
En estos últimos años se han fortalecido las bases de nuestro sistema democrático de gobierno,
por lo que corresponde que demos un paso más y trabajemos en pos de mejorar la calidad de esa
democracia conseguida, porque el ciudadano de hoy no se conforma ya con el cumplimiento de
los requisitos formales de esa ley suprema sino que es una persona plenamente consciente de
sus derechos y demanda continuamente un nuevo modelo de desarrollo capaz de traducir esos
conceptos que aún siente abstractos, vacíos de contenidos, en verdaderas herramientas de
transformación social.
El poder constituyente es la expresión más acabada del ejercicio de la soberanía popular, es la
forma en la que el pueblo genera su propio ordenamiento jurídico político, que regirá sus destinos;
se produce de manera originaria (la primera vez que se ejerce) o derivado (cuando reforma su
constitución).
La Constitución de la Provincia de Córdoba cuenta como importante reforma la del año 1987, la
motivación de los convencionales constituyentes fue adaptarla a las nuevas épocas que se vivían
y convertirla en un instrumento moderno y capaz de dar las herramientas jurídicas esperadas.
Fundamentalmente debemos considerar que ésta fue producto de un profundo consenso, por lo
que no hay definiciones terminantes, impuestas por la fuerza de los votos, sino que se trata de
pautas consensuadas y ampliamente debatidas. Se reformó el Preámbulo a los principios
consagrados históricamente: se le incorporaron valores tales como la dignidad de la persona
humana, la solidaridad, la democracia participativa y el fortalecimiento de la autonomía municipal.
Luego, la Constitución estableció que la Provincia se organizara bajo un Estado social y
democrático de Derecho, que se debían armonizar los derechos de las personas a ejercer todo
tipo de actividad lícita con los intereses propios de la comunidad y mantuvo el sistema bicameral
en el Poder Legislativo, el Defensor del Pueblo como órgano encargado de defender los derechos
de las personas, el Consejo Económico Social como órgano de consulta y la elección directa por
parte de los ciudadanos de los integrantes del Tribunal de Cuentas, entre muchas otras
innovaciones. Las modificaciones planteadas sirvieron de fuente a muchas otras constituciones
provinciales e incluso a la misma Constitución Nacional.
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Sin lugar a dudas, no sólo fue la última gran reforma que tuvo nuestra Constitución provincial sino
la más importante, debido a la magnitud de las innovaciones planteadas y a la forma en la cual se
llevó a cabo el proceso de reforma.
En 2001, al abrirse el período de sesiones ordinarias de la Legislatura, el Gobernador incluyó en
su discurso algunos puntos que debían ser producto de una futura reforma de la Constitución
Provincial, lo cual resultó más que controvertido doctrinariamente, ya que el Poder Ejecutivo,
según disponía la Constitución de la Provincia de Córdoba de 1987 en su Art. 197, no podía iniciar
la ley que declararía la necesidad de la reforma ni tampoco podría vetarla. Pero lo cierto es que se
dio la reforma, en el año 2001, con los temas habilitados por la ley 8947.
Los fundamentos estaban basados en la necesidad de rediseñar el modelo de Constitución
Provincial que, si bien se había adecuado a las necesidades sociales con la reforma de 1987, en
el transcurso del tiempo y con los profundos debates que se estaban abriendo en el seno de
sociedad con respecto al funcionamiento de algunas de las instituciones que componen nuestra
vida democrática, se tornaba necesario la actualización de los contenidos constitucionales.
El bloque de convencionales constituyentes de Unión por Córdoba estableció como objetivos de la
Reforma, el de prestigiar el Parlamento, escuchar lo que la sociedad les estaba reclamando, tratar
el tema de la crisis de representatividad, avanzar sobre la eficiencia y la eficacia del Poder
Legislativo, reformular el sistema de privilegios parlamentarios (que estaban siendo duramente
cuestionados por la sociedad) y, por sobre todo, fortalecer el juego entre las distintas fuerzas
políticas, respetando y garantizando el pluralismo.
El bloque de la Unión Cívica Radical, por su parte, manifestó que llegaba al recinto a reformar la
Constitución Provincial, porque el pueblo así lo había dispuesto y porque creía que el sistema
electoral para elegir a los integrantes del Poder Legislativo debía ser reformado. Sin embargo se
evidenció la existencia de una falta de debate profundo y de consenso político, lo cual se
vislumbró en el cincuenta por ciento de votos en blanco en la elección para los convencionales3.
Más allá de lo expuesto, se perdió una oportunidad valiosa de hacer una verdadera reforma
constitucional como las que la historia ha demostrado que Córdoba es capaz de hacer, cuando así
es su voluntad, avanzando en la incorporación del Consejo de la Magistratura, de dotar al Consejo
Económico y Social de facultades reales, en ir más allá e incluir nuevas pautas para garantizar
aún más la autonomía de los municipios, en dar legitimación procesal al Defensor del Pueblo y en
incorporar de manera directa la garantía del hábeas data, entre muchos otros temas.
Ahora bien, mirando la constitución de la provincia de Córdoba, en primer lugar debemos decir
que la Constitución de la Nación es la norma jurídico-política que crea al Estado Federal y sienta
las bases fundamentales de la organización de los Estados provinciales. Satisfechas las bases
fundamentales, las provincias tienen un amplio margen para establecer en sus constituciones la
organización de sus instituciones sin ninguna dependencia.
Distintos sistemas de reforma.
Existen diversos sistemas de ejercer el poder constituyente, en el caso de la provincia de
Córdoba, siguió el modelo de Constitución Nación estableciendo el sistema de reforma por
convención, dejando de lado modelos que se presentan en muchas otras provincias de nuestro
país, como son el sistema de reforma por la legislatura, con o sin referéndum posterior, o la
variante menos usada en nuestro país que es el de reforma por convención ad referéndum.
3 Ver diario de Sesiones de la Convención Constituyente Provincial 2001
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En nuestra provincia de Córdoba, como a nivel nacional, la reforma de la constitución se da en
base a una ley declarativa de la necesidad de la reforma que dicta la legislatura de la provincia en
la que se indican los temas a tratar, el plazo que se dará a la convención y se convoca a
elecciones de convencionales.
El sistema por enmiendas es el que se da por lo general cuando lo que se busca es modificar uno
o dos artículos de la constitución, entonces la reforma la hace la legislatura de la provincia y luego
cuando es ad referéndum, se pone en consideración de la ciudadanía en las próximas elecciones,
para que ésta decida si está de acuerdo o no, y si es aprobada entra en vigencia.
Inconstitucionalidad de la reforma constitucional.
La reforma de la constitución puede ser inconstitucional y el primer antecedente que encontramos
es la reforma de 1860, cuando se incorpora Buenos Aires modificando el texto constitucional de
1853, en clara violación de lo dispuesto en el Art. 30, cuando decía que esta constitución no
podría ser reformada por un termino de diez años, se recurrió a la teoría del poder constituyente
originario abierto (en un solo acto) y cerrado (como sería el caso) para poder seguir adelante y
salvar la objeción de inconstitucionalidad. En consecuencia podemos decir que la
inconstitucionalidad de una reforma constitucional se produce cuando se violentan los límites
establecidos para el ejercicio del poder constituyente derivado.
2.2 La Región.
El Art. 124 de la ley suprema dispone, en su primera parte: "Las provincias podrán crear regiones
para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de
sus fines".
En el proyecto de reforma constitucional se propuso la creación de regiones y en los fundamentos
los convencionales expresaron que: "La regionalización es un instrumento apto para el desarrollo
económico y social de importantes sectores de nuestro territorio. En tal sentido, el proyecto prevé
la posibilidad de crear regiones en un marco de coordinación y consenso, evitando la imposición,
desde escritorios de tecnócratas, de estructuras carentes de sustento real". En primer lugar, una
regionalización para el desarrollo económico y social. Esto significará que, más allá de la
existencia de órganos para el cumplimiento de sus fines, no se podrán afectar ni las autonomías
provinciales ni las autonomías municipales.
Naturalmente, tendrá que ponerse énfasis en el desarrollo de las economías regionales para
asegurar una Argentina que no siga siendo un desierto, como decía Alberdi, con algunas
pequeñas islas de desarrollo económico, sino que exista la posibilidad de un desarrollo equilibrado
de la Argentina"
Aunque el mapa regional se encuentra casi formalizado con las regiones ya constituidas del gran
Norte Argentino, Patagonia, Nuevo Cuyo y Centro, (faltando sólo la integración de la Provincia de
Buenos Aires y de la ciudad Autónoma), no se aprecia un avance de dicho proceso y mucho
menos que la conformación de la misma haya servido para lograr el objetivo planteado.
Las graves situaciones institucionales, económicas y sociales atravesadas, sumadas a la ausencia
de una política arquitectónica, seguramente han influido en ello. Sólo se advierte últimamente una
cierta actividad destacable en la Región Centro, que depende del entusiasmo circunstancial de los
gobernadores de turno. Seguimos por ende, sin lograr una modificación del ordenamiento
territorial con proyectos estratégicos como los corredores bioceánicos.
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2.3. La provincia y las relaciones internacionales
La reforma de 1994 dispuso la facultad de las provincias de celebrar acuerdos internacionales, y
esto a simple vista parece que estaría en contraposición con la delegación del manejo de las
relaciones exteriores que hicieron las provincias a la nación a la hora de conformar el Estado
Nación. Ahora bien, deteniéndonos en su análisis, lo que los convencionales constituyentes
establecieron, fue la disposición por la que las provincias, en un mundo global, necesitan
interactuar con otros estados nacionales, o provincias de otros estados, es por ello que se les
permite que firmen acuerdos internacionales (no los llaman tratados) con determinados requisitos
a cumplir.
Éstas deben observar que no sean acuerdos que vayan en contra de la política exterior fijada por
el gobierno nacional, que no comprometan el crédito público y que sea puesto en conocimiento del
Congreso, esto es que el Congreso de la Nación no presta su consentimiento sino que controla el
cumplimiento de las pautas establecidas en la carta magna (Art. 125 Constitución Nacional).
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3. Provincia en la Nación
3.1. Poderes de las Provincias
En el fundamental tema de la distribución de competencias en el Estado federal, la reforma
constitucional de 1994 no modificó la regla máxima en la materia, que es el antiguo Art. 104 -
actual 121.
Pero no debemos dejar de reconocer que la regla ratificada y fortalecida por los convencionales
sufrió modificaciones, a medida que se fue produciendo el proceso de centralización del país;
incluso la propia jurisprudencia de la Corte Suprema fue admitiendo los avances del gobierno
central, situación más presente hoy que nunca.
Son poderes prohibidos a la Nación, el dictar las constituciones provinciales, establecer impuestos
directos, dictar leyes procesales, disponer el régimen municipal, la administración de justicia, la
educación primaria, etc. A su vez, las provincias conservan todos los poderes no delegados de
manera expresa a la nación por lo que, lo que no le fue delegado, le esta prohibido.
La Nación y las Provincias tienen poderes concurrentes en las llamadas “cláusulas de progreso”
que tienden a garantizar el bienestar para toda la población, según reza el Art. 75 Incs. 2 y 125.
Las provincias no pueden ejercer aquellos poderes delegados expresamente, como por ejemplo,
dictar códigos de fondo, manejo de relaciones exteriores, expedir leyes de ciudadanía, disponer la
guerra o firmar la paz, etc.
3.2 Poder de Policía Provincial.
Es la potestad, la facultad que tiene el Estado de limitar, restringir, reglamentar el ejercicio de los
derechos de la persona para de este modo poder garantizar la normal convivencia en comunidad.
Según la teoría amplia se ejerce en materias de moralidad, seguridad, salubridad y bienestar
general, mientras que la tesis restringida (menos seguida) habla de seguridad, moralidad y
salubridad pública.
Debemos tener en cuenta que es una de las facultades concurrentes entre los órdenes de
gobierno por la importancia que reviste, pero prioritariamente y atendiendo al principio de
proximidad, es una atribución que ejercen las provincias.
En este sentido y cuando hablamos de la facultad de reglamentación, la Corte Suprema de
Justicia de la Nación ha dicho que se debe entender por reglamentar un derecho: “es limitarlo, es
hacerlo compatible con el derecho de los demás dentro de la comunidad y con los intereses
superiores de esta última”.
Es que ningún derecho es absoluto y como ha dicho la Corte: “...un derecho ilimitado sería una
concepción antisocial”, (Fallo 136/161). O como dice Bielsa: “ninguna libertad es ilimitada, pero
ninguna norma reglamentaria puede destruir, por sus disposiciones, esa libertad” (citado por
Marienhoff, T. IV, p.666)
Es de la mayor relevancia, fundamental, tratar de precisar el ambiguo concepto de “razonabilidad”,
porque dará la pauta o metro patrón de hasta donde se puede llegar con la reglamentación.
El profesor Bidart Campos sostiene que el principio de legalidad “es verdaderamente formalista en
cuanto exige la ley formal para mandar o prohibir. Pero no basta, se requiere que la ley sea
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constitucional, que responda “a pautas de valor suficiente”. Por eso resulta menester brindar
contenido material de justicia, lo que constitucionalmente se traduce en la regla o principio de la
razonabilidad.
4. La Provincia en la Nación
4. 1 El sistema tributario Argentino.
La reforma, al constitucionalizar la coparticipación impositiva bajo estrictas condiciones, también
cumplió su objetivo de fortalecer el federalismo.
Primeramente, la reforma define con claridad la distribución de competencias entre el gobierno
federal y provincias, en relación a los tributos indirectos externos, como nacionales (en el Inc. 1
del Art. 75); a los tributos indirectos internos, con carácter de concurrentes (en el Inc. 2, primer
párrafo del Art. 75) y a los tributos directos, como correspondientes sólo en forma excepcional al
gobierno federal (en el Inc. 2, segundo párrafo, del Art. 75), tal como lo había señalado la doctrina
.
Inmediatamente después, el Inc. 2 del Art. 75 prescribe como coparticipables a los tributos
indirectos internos y a los directos que en forma excepcional recaude el gobierno nacional, salvo
la parte o el total de ellos que tengan asignación específica. Esta última cuestión fue objeto de
intensas negociaciones, ya que fue un sistema comúnmente utilizado para detraer fondos de la
masa coparticipativa perjudicando a las provincias, y por ello se fijaron especiales condiciones en
el Inc. 3, como oportunamente se apreciará. Tampoco integran la masa coparticipable los tributos
que corresponden a las provincias que poseen recursos naturales, v.gr., regalías petroleras, como
una derivación de su propiedad, reconocida en el Art. 124 de la Ley Suprema.
Seguidamente el Inc. 2 expresa: "Una ley-convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y
las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la
automaticidad en la remisión de los fondos".
Dicha ley-convenio debe cumplir además las siguientes condiciones según la ley suprema: 1) El
Senado es la Cámara de origen. 2) La sanción debe ser con la mayoría absoluta de la totalidad de
los miembros de cada Cámara. 3) No puede ser modificada unilateralmente. 4) Tampoco puede
ser reglamentada. 5) Debe ser aprobada por las provincias. 6) La distribución entre la Nación, las
provincias y la Ciudad de Buenos Aires, y entre éstas, se efectuará en relación directa a las
competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, contemplando criterios objetivos de
reparto. 7) Estos criterios deben ser: la equidad, la solidaridad y la prioridad para lograr un grado
equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio
nacional.
La incorporación del instituto de la ley-convenio a la Constitución es, para nosotros, una
trascendental reforma destinada a afianzar el federalismo de concertación, en uno de los capítulos
más conflictivos de la historia argentina: la relación financiera entre Nación y provincias.
Estos especiales requisitos intentaron revertir, por un lado, las simples adhesiones que las
provincias debían prestar a la legislación que imponía casi siempre el gobierno central frente a la
dependencia de las provincias y, por otro lado, fijar un régimen definitivo con reglas claras, que
permita un desarrollo equilibrado de la federación, en lugar de la arbitrariedad que ha signado la
relación Nación-provincias.
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La Constitución ha prescrito la integración de la masa coparticipable con los impuestos indirectos
internos y los directos que correspondan a la Nación en forma excepcional, según el Inc. 2 del Art.
75, pero ha admitido la posibilidad de detracción de una parte o de la totalidad de ellos mediante
asignaciones específicas. Sin embargo, como por esta vía se afectó el federalismo (en casos
como la creación del Fondo Transitorio para financiar desequilibrios fiscales provinciales (ley
23.562), o el impuesto sobre intereses y ajustes de los depósitos a plazo fijo en beneficio de
determinadas provincias, ley 23.658), el Inc. 3 del Art. 75 ha establecido requisitos especiales para
ellas. En efecto, se ordena que las leyes que establezcan o modifiquen asignaciones específicas
de recursos coparticipables tengan tiempo determinado y que sean sancionadas por un quórum
especial de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. Este último
requisito es muy importante como garantía para las provincias, ya que no es fácil alcanzar dicho
quórum en la tarea legislativa, sin un alto grado de consenso.
La reforma ha impuesto criterios de reparto, tanto para la distribución primaria como para la
secundaria. En relación a la distribución primaria, es decir, entre la Nación por un lado y las
provincias y la Ciudad de Buenos Aires por el otro, se señala: a) lo vinculado a asignaciones
específicas, recientemente analizadas, y b) "la relación directa a las competencias, servicios y
funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto", como sostiene el Inc.
2 del Art. 75, en una frase que se correlaciona con un párrafo posterior de la misma norma que
expresa: "No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva
reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia
interesada o la Ciudad de Buenos Aires, en su caso".
Resaltamos la trascendencia de este criterio, ya que una de las herramientas del gobierno federal
para lesionar el federalismo fue imponer trasferencias de competencias, servicios o funciones a
las provincias o a la Ciudad de Buenos Aires, con lo que centralizó recursos y federalizó los
déficits, situación del traspaso de la policía a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Lamentablemente, sabemos que tampoco se cumplió la disposición transitoria sexta de la reforma,
que indicó como plazo para la sanción de la ley-convenio de coparticipación "antes de la
finalización del año 1996".
Más adelante volveremos a abordar este tema, completando el punto 4.1 del programa, a través
de algunos gráficos que le facilitarán la comprensión sobre los aspectos financieros del
federalismo que venimos trabajando en el presente módulo.
4.2. Servicios Públicos
La materia servicio público no está suficientemente elaborada doctrinariamente y sólo tienen una
justificación constitucional los que denominamos “grandes servicios públicos”.
Se entiende, entonces, la necesidad de penetrar sucintamente en esas elucubraciones
doctrinarias que sobre el particular se han hecho.
Algunos autores como Bielsa, Greca, Marienhof, etc. se apoyan en la teoría “funcional” que
considera servicio público según la importancia de la necesidad que se pretenda atender.
Entendemos que la propia definición sobre el servicio público, que aquí se ha adoptado como
mayormente aceptada, la teoría “funcional”, es la que define la cuestión. En efecto, esta teoría
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advierte que se debe considerar la importancia o mérito del tipo de necesidad que con esa
actividad se intenta satisfacer.
Por principio, la creación de un servicio público corresponde a la jurisdicción local o provincial,
pues se trata de potestades cuyo ejercicio general no fue delegado por las provincias al constituir
la unión nacional. Por excepción, la creación de un servicio público podrá corresponderle a la
Nación, circunstancia que deberá hallar fundamento en un texto de la Constitución. Cuando el
servicio tenga caracteres “interprovinciales” o “internacionales” (C.N. Art. 67 Inc. 13, hoy 75, Inc.
13); cuando la Nación ejercitare al respecto las atribuciones que le confiere el Art. 67, Inc. 16;
cuando la Nación ejerciere actividades que la Constitución le atribuye expresamente y que
constituyen servicios públicos, como sería la instalación de establecimiento de Correos generales”
(Art.67, Inc. 13) (Marienhoff, II, 85 - 86).
En definitiva se trata de la actividad por la cual se satisface una necesidad colectiva a través de un
procedimiento de Derecho Público, cuyos caracteres son la continuidad, la regularidad, la
uniformidad y la igualdad en la prestación; la titularidad está en manos de Estado, quien es el que
debe garantizar su cumplimiento a través de los instrumentos que dispone, ya que los servicios
públicos pueden ser prestados en forma directa por la administración pública o por medio de
concesionarios o prestatarios.
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4. 1. ASPECTOS FINANCIEROS DEL FEDERALISMO
Coparticipación impositiva
- La distribución de competencias en materia impositiva en la Constitución Nacional
Gobierno FEDERAL
Impuestos Indirectos externos (aduaneros):
En forma excluyente y permanente.
(Arts. 4, 9, 67 inc. 1º y 108 CN).
Indirectos internos:
En forma permanente y concurrente con las
Provincias (Art. 4 CN)
Directos:
Excepcionales (Art. 67 inc. 2º CN)
PROVINCIAS
Impuestos Indirectos Internos:
En forma concurrente y permanente con el
gobierno Federal (Art. 4º CN).
Directos:
En forma excluyente y permanente, salvo que el gobierno
Federal utilice la facultad otorgada por el Art. 67 inc. 2º CN.
- La coparticipación impositiva en la Reforma Constitucional.
La Reforma Constitucional constitucionalizó la coparticipación impositiva y fortaleció el
federalismo, estableciendo una clara dicotomía en la distribución de competencias entre gobierno
Federal y Provincial con relación a los tributos indirectos externos, tributos indirectos internos
(concurrentes) y tributos directos (en forma excepcional al gobierno Federal).
El Art. 75 inc. 2º de la CN establece que:
“Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes
de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los
fondos.”
Esta Ley – Convenio debe cumplir con las siguientes condiciones de acuerdo a la CN:
El senado es la cámara de origen.
La sanción debe ser con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada
cámara.
NO puede ser modificada unilateralmente.
NO puede ser reglamentada.
Debe ser aprobada por la Provincias.
La distribución entre Nación- Provincia y Ciudad de Buenos Aires, se efectuará en relación
directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, contemplando criterios
objetivos de reparto (con solidaridad, equidad y prioridad).
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La CN prescribió la integración de la masa coparticipable con los impuestos indirectos internos y
los directos que corresponden a la Nación en forma excepcional, pero admitió la detracción de una
parte o de todo mediante asignaciones específicas por vía de la creación del Fondo Transitorio
para financiar desequilibrios fiscales provinciales.
La Reforma Constitucional impuso criterios de reparto para la distribución:
PRIMARIA Corresponde al gobierno Federal.
Es la que establece el Art. 75 inc. 2º:
“No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la
respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por
la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.”
Principios que dominan la distribución primaria entre Nación –
Provincias
Automaticidad en la remisión de los fondos, para evitar negociaciones de motivación
política ajenas a los recursos.
Justicia interregional para la homogénea calidad de las prestaciones estatales.
Relación de los servicios que ofrezca con los distintos niveles de gobierno.
SECUNDARIA Entre las Provincias y la Ciudad de Bs. As.
Los criterios de distribución deben ser:
Objetivos: Es decir, claramente determinados.
Equitativos: Hace referencia a la justicia en el caso concreto.
Solidarios: señala la ayuda mutua que debe existir entre las Provincias.
Prioritarios: Es decir, la búsqueda del logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad
de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio Nacional.
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EL ROL DEL FEDERALISMO FISCAL EN LA DEMOCRACIA ARGENTINA
Trabajo presentado en el Congreso de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional por los
Profesores Andrea Mensa González y Marcelo Bernal. Tucumán. 2009
1. Introducción
Observando cómo los gobiernos centrales, en especial el de nuestro país, usan sus
poderes fiscales para influir o controlar a los gobiernos provinciales y municipales, por diversas
vías, en este trabajo explicaremos la relación existente entre el federalismo fiscal y el sistema
político institucional de nuestro país.
Veremos si, en la conexión entre el sistema político y el sistema fiscal, se encuentra alguna
explicación que nos lleve a determinar cuál es la relación que se da entre el gobierno nacional, las
provincias y los municipios.
Por último, podremos entender cuál es la relación que se da entre los distintos órdenes de poder
en nuestro país y su posible influencia en el sistema político y fiscal adoptado.
Concluiremos seguramente, con la convicción de que se deben encarar reformas estructurales en
todos los ámbitos, donde la descentralización fiscal y política sea la piedra fundacional de una
nueva Argentina.
2. Federalismo argentino.
Nuestro país, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1 de la Constitución Nacional, se
organiza como un estado federal; en él conviven cuatro órdenes de gobierno, la Nación, las
Provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios.
Cuando hablamos de federalismo, nos referimos a una forma de organización del poder, donde
existen diferentes órdenes de gobierno con facultades y atribuciones determinadas.
Federalismo es una forma de organización territorial del poder, que se expresa de diversas formas
y que se presenta en una gran variedad de modelos político – constitucionales, en el mundo
actual4. Es una técnica de distribución del poder del Estado, a través de la cual los distintos
centros de poder se reservan cierto grado de autogobierno.
Por este sistema de distribución de competencias propias de un Estado federal, las fuerzas
centrípetas y centrifugas se ven coordinadas, cooperando, en el concierto federal, reconociendo
como eje articulador al gobierno nacional en el diseño de las políticas públicas, principalmente.
El origen del federalismo se puede reconocer en la sanción de la Constitución de Estados
Unidos de Norteamérica en el año 1787. La formación de este Estado se basa en la existencia de
un pacto por el cual, los Estados soberanos acordaban asociarse, unirse y construir un vínculo
fuerte y sólido entre ellos, en pos del bienestar general. En definitiva, su origen se relaciona con el
4 Veintiocho países en los que habita el 40% de la población mundial se autodenominan federales. Bélgica,
Etiopía y España países originariamente unitarios se están volviendo cada día más federales, otros países
como Bosnia, Sri Lanka, Nepal, República Democrática del Congo adoptaron el federalismo en contextos de
posconflictos.
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principio de negociación entre voluntades diversas y la tendencia de la democracia liberal a
dotarse de mecanismos de pesos y contrapesos, controles mutuos y recíprocos entre los distintos
estamentos de gobierno.
Generalmente se considera que un Estado es federal, cuando tiene al menos dos órdenes
de gobierno, (uno para todo el país y otro para las unidades constitutivas de la federación), una
constitución no reformable unilateralmente por el gobierno nacional, una carta magna que atribuya
poderes legislativos, inclusive los fiscales, autonomía en cada uno de los órdenes de gobierno,
representación de las unidades constitutivas en el poder legislativo nacional, un árbitro para la
resolución de los conflictos de poderes entre los gobiernos y un sistema fuerte de instituciones
que funcionen coordinadamente.
De acuerdo a lo que venimos señalando, cuando hablamos de federalismo, observamos un
juego pendular de potestades, atribuciones y responsabilidades, articulado por el gobierno central,
que va desde, la descentralización, hasta el necesario mecanismo compensatorio que tiende a
equilibrar las desigualdades regionales, existentes en nuestro país.5
Según nos muestra nuestra historia institucional, el progreso del federalismo está
relacionado con la estabilidad y fortaleza de las instituciones, la vigencia del orden democrático, el
desarrollo económico y social sostenido y el respeto a los derechos humanos. En efecto, el
federalismo es uno de los blancos más atacados, junto con los derechos civiles y garantías
constitucionales, en las épocas de crisis.
5 Art 75 Inc…. Constitución Nacional cuando dice: “Corresponde al Congreso: 1. Legislar en materia
aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones
sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación.
2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones
directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que
la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este
inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables.
Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de
coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.
La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en
relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios
objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de
desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta
de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y
será aprobada por las provincias.
No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos,
aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos
Aires en su caso.
Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en
este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la
ciudad de Buenos Aires en su composición.
3. Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por
ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.”
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En situaciones de emergencias, los gobiernos centrales suelen imponer su propia agenda,
acentuando la concentración de facultades y recursos extraordinarios en el poder ejecutivo
nacional, so pretexto de dotar al mismo de las herramientas necesarias para afrontar tales
situaciones.
3. Federalismo Fiscal
Los acuerdos en torno a la recaudación, coparticipación y el gasto público son cruciales tanto
política como económicamente, para el funcionamiento real de todo sistema federal.
El tema de quién determina cuál es el orden de gobierno encargado de recaudar los
impuestos y demás ingresos y quién los gasta y cómo los gasta, son ejes fundamentales para la
real división de poderes de un gobierno federal. En un segundo aspecto a conspirar es que la
forma en la que se recauda y se invierte el dinero público puede afectar de manera significativa a
la salud económica y productiva de estado federal.
La política fiscal adoptada tiene consecuencias positivas o negativas en el funcionamiento de
la economía de las unidades constitutivas de la federación, los incentivos fiscales, por ejemplo,
pueden atraer empresas, generar fuentes de empleo, reactivar el consumo, si son las adecuadas.
De no aplicarse correctamente los incentivos, si no se invierte adecuadamente lo recaudado, se
produce una pérdida de los mismos, cuyos efectos repercuten en las provincias y municipios más
fuertemente que en la Nación.
Existen algunos principios para distribuir con eficacia los poderes de recaudación de los
ingresos entre los gobiernos de una federación, sin embargo en la práctica, debido a las diversas
disposiciones constitucionales existe gran variación de modelos, de acuerdo a la historia tributaria
de cada uno de los países
En cuanto al poder impositivo argentino, la Constitución Nacional atribuye potestad tributaria
a la nación y a las provincias según el tipo de impuesto del que se trate. Es decir, en lo formal, los
convencionales constituyentes de 1994 han dejado bien en claro el principio de la separación de
las fuentes tributarias. Ahora bien, en la realidad, observamos que ha primado una centralización
en la nación, quien legisla y recauda los impuestos de mayor potencial recaudatorio (Impuesto al
Valor Agregado IVA, ganancias, impuestos internos sobre consumos específicos, combustibles,
etc.)6, de cuyo producido participa a las provincias según los criterios fijados en el llamado
régimen de coparticipación federal de impuestos.
Esta realidad normativa ha generado una progresiva centralización del poder en el gobierno
nacional, tanto en materia de gasto público, como de potestades tributarias y facultades
regulatorias. La situación se repite, y aún se acentúa, en cuanto a la relación provinciasmunicipios.
Los gobiernos locales dependen, de las decisiones y el financiamiento tanto de la
provincia como de la Nación.
Lo expuesto, ha llevado a crear una relación de dependencia de los intendentes a los
gobernadores y a su vez de estos con el Poder Ejecutivo Nacional, distorsionando la base misma
del sistema federal, por lo que el esquema básico de todo sistema federal, que era la existencia de
6 Conforme a la CN el gobierno federal tiene facultades exclusivas con relación a los derechos de
importación y exportación e impuestos directos “por tiempo determinado”. Nación y provincias gozan de
potestades concurrentes con relación a los impuestos indirectos. Las provincias “conservan todo el poder no
delegado” al gobierno federal, pudiendo, por tanto, imponer tributos directos permanentes.
Materia: Derecho Público Provincial y Municipal
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distintos órdenes de gobierno con autonomía propia, queda totalmente desdibujado, ya que en
lugar de autonomía tenemos dependencia. Esta situación no se da sólo de los gobernadores hacia
la nación y de los intendentes a las provincias, sino que en el último tiempo, se observa
directamente la dependencia de los intendentes al poder ejecutivo nacional.
Una situación a contemplar y que ejemplifica todo lo que venimos sosteniendo es la que se origina
en relación con los recursos naturales. Nuestro país tiene abundantes recursos naturales que
constituyen una fuente importante de ingresos: petróleo, gas, metales, tierras fértiles para el
cultivo, etc. Estos recursos, que están desigualmente distribuidos a lo largo del territorio nacional,
provocan tensiones y desigualdades entre las distintas unidades constitutivas de la federación.
Las discusiones que se dan en torno a esta situación se centran fundamentalmente en quién
recauda, cómo se distribuyen los ingresos provenientes de su explotación, entre otras.
En el interior de las provincias la situación se presenta similar. Las provincias recaudan los
principales tributos, los cuales junto con la coparticipación nacional se distribuye a su vez a los
municipios, en un porcentaje promedio del 15 %.
Esta perversa realidad en cuanto a federalismo fiscal se refiere, presenta las siguientes
desventajas:
1. Falta de correspondencia fiscal: implica la necesidad de que exista un alto nivel de vinculación
entre el gasto que realiza una comunidad y el financiamiento necesario para sustentarlo.
2. Responsabilidad política: este criterio se respeta cuando los dirigentes responden frente a los
votantes por la calidad de las políticas públicas. Esta capacidad de respuesta y control es mayor
cuanto más cercano está el votante del nivel político donde se deciden y ejecutan las políticas
públicas.
Como podemos apreciar hasta aquí, queda claro que las provincias argentinas
dependen de forma excesiva de las transferencias del gobierno central, lo cual constituye la
característica principal del federalismo fiscal argentino.
4. Federalismo Fiscal y Político
Al adentrarnos en el estudio del federalismo fiscal argentino, debemos analizar cuáles son los
elementos políticos que caracterizan este sistema.
En primer lugar partimos de la premisa que todo sistema fiscal debe ser el resultado de un
proceso de negociación política, donde los distintos actores jurisdiccionales acuerden su rol. Este
acuerdo se desarrolla en un marco institucional determinado, cuyos lineamientos generales se
encuentran delineados en la Constitución Nacional.
El diseño constitucional tributario se basa a nuestro entender en dos premisas fundamentales, la
primera que establece la igualdad de todas las provincias de nuestro país, sin atender al liderazgo
o pertenencia partidaria de sus gobernantes, o al grado de desarrollo de las mismas, a la hora de
sentarse a negociar su porcentaje de coparticipación. La segunda, habla del reconocimiento que
la Carta Magna realiza en pos de atender a las distintas situaciones que se presentan en nuestro
territorio. Como conclusión de estas dos reglas básicas, la Constitución Nacional, dispone un
sistema tributario con reconocimiento a las provincias y sus realidades locales y el rol del Estado
Nacional como articulador y garante de la satisfacción del bienestar general de toda la población.
En el derecho comparado se observa que existen variados modelos de asignación tributaria, en
algunos, el gobierno central domina la imposición y la recaudación de los mismos, mientras que
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en otras, el gobierno central, el gobierno de las unidades constitutivas y los gobiernos locales
desempeñan un papel significativo.
En Canadá y Suiza, el gobierno central recauda aproximadamente el 45 % de los ingresos totales,
en Estados Unidos el 54%, en Australia, Brasil, Alemania y España el 60%, mientras que en
nuestro país el gobierno nacional recauda mas del 80% de los ingreso , siendo superados por el
98% de Venezuela y Nigeria.7
Ahora bien, debemos observar quien se ejecuta el gasto público en esas situaciones, ya que
observamos una gran variedad de modelos al respecto, en algunas el gobierno federal tiene a su
cargo la ejecución de las políticas públicas, mientras que en otras, los gastos de las provincias y
municipios son mayores. La diferencia radica no sólo en los distintos andamiajes constitucionales
sino también a la historia política y cultural de cada uno de ellos.
Suiza, Canadá y Alemania son en las que, el gasto público total del gobierno central es menos del
30%, en nuestro país es más del 60%. En Estados Unidos el gasto de un estado promedio es del
90% y el estado central sólo participa con el 10%
En la mayoría de los Estados Federales, se establece que la mayoría de los impuestos, esto es, la
potestad tributaria originaria la detentan las provincias y de forma excepcional la nación. Éstas, en
un principio, en uso de sus atribuciones, determinaron que resulta más eficiente que determinados
tributos sean recaudados centralizadamente, originando de este modo el sistema de coordinación
fiscal llamado “Coparticipación Federal”.
Cabe preguntarnos si el hecho de que la Nación recaude y coparticipe a las provincias, es una
forma eficiente de recaudar, dada la mayor capacidad de la Nación que la de las provincias, o más
bien, estamos en una simple situación de conveniencia política de estas últimas.
Creemos que si bien es cierto que la administración de ciertos tributos a través del gobierno
nacional resulta conveniente, no es menos cierto que delegar en la Nación tal actividad exime a
los gobernadores de la responsabilidad de recaudar impuestos y de rendir cuentas sobre el uso de
esos fondos.
Los poderes ejecutivos provinciales y municipales no se sienten presionados por sus electorados
por el gasto público, ya que ni los gobernadores, ni los intendentes son actores que los
ciudadanos visualizan con poder autónomo de decisión y acción.
Todo lo cual lleva aparejado múltiples situaciones, gobernadores que, en muchos casos, utilizan al
estado provincial como botín de guerra, la instauración de políticas prebendarias y la anomia total,
que se observa en la ausencia total del estado provincial y municipal como actor protagónico
El sistema electoral que impera en Argentina en todas las provincias, es la base de este
fenómeno. Los ciudadanos votan listas sábanas cuyo acceso está vedado sólo a aquellos que
aseguren una obediencia sin límite al caudillo provincial. 8
Gobernadores fuertes y autoritarios, y legisladores que representan no al electorado, sino a los
intereses del caudillo, convierten al sistema federal argentino casi en una utopía, y como no puede
ser de otra manera, lo mismo sucede con el sistema de coparticipación federal.
7 Anderson George, Una Introducción al federalismo. Ed. Marcial Pons. Madrid 2008. Págs. 55
8 Córdoba es la primera provincia que en el año 2008 sancionó la ley que prevé la boleta única y la
prohibición de sumatorias para la elección de sus autoridades
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Los municipios y más aún las provincias, escasamente pueden satisfacer las demandas
ciudadanas, con prescindencia del aporte de los fondos provenientes de la Nación.
5. Conclusiones y propuestas
Federalismo fiscal, gobernabilidad democrática, regímenes electorales y sistema institucional
político, no son compartimientos estancos. Su funcionamiento es absolutamente interdependiente
cuya coordinación y eficiencia es un fenómeno eminentemente político.
El esquema político y fiscal que se observa en nuestro país, conduce a crear una distancia entre
la política y el ciudadano, convirtiendo a la democracia en un espejismo, que sólo satisface los
intereses de unos pocos.
En ese marco, un nuevo proceso de descentralización política y fiscal y su coordinación entre los
distintos niveles de gobierno, generará un escenario de participación ciudadana absolutamente
imprescindible para devolverle confianza al sistema republicano, constituyendo con ello al
fortalecimiento de la gobernabilidad democracia.
Algunas medidas a considerar:
1. Sistema de Coparticipación Fiscal, analizando en especial, la viabilidad de que sean las
provincias quienes recauden, logrando con ello mejorar la correspondencia fiscal y la
responsabilidad política. De esa manera los gobiernos provinciales serán más cautelosos en su
relación con el gasto público.
2. Descentralización efectiva de los municipios, fortaleciendo la relación entre ciudadanos y
gobernantes, logrando una mayor participación de estos en la gestión pública.
3. Responsabilidad fiscal, esto es, lograr conocimiento de las actividades del gobierno y
diseñar un diagrama institucional que fomente la participación de la comunidad en la asignación
del gasto público.
4. Control en el gasto público, se trata de relacionar la recaudación y la asignación del gasto
con el diseño político, fortaleciendo los mecanismos de atribución de responsabilidades de los
funcionarios públicos.