Dcho. Público Provincial y Municipal - Módulo 4

Materia: Derecho Público Provincial y Municipal
Profesor: Andrea Mensa González
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Lectura 7 - El Derecho Municipal
11.1 El Derecho Municipal.
Es la rama del derecho público que estudia lo relativo al municipio; es el derecho de la ciudad,
donde lo que se busca es entender el origen, naturaleza, elementos y fines de la institución
municipal.
Tiene como objeto de estudio de las relaciones que se dan en la vida local, en el municipio. Se
contempla el estudio de la teoría municipal, acerca del origen del municipio, el sistema de
garantías de derechos que presenta, la forma de organizar el poder, todo ello atendiendo a la
particularidad de las relaciones de vecindad que se presentan el municipio y tomando en cuenta
su base sociológica
11.2 Autonomía científica y didáctica
Si bien hay discusión en la doctrina sobre si el derecho municipal es una ciencia con su
correspondiente método de estudio y su disciplina propia, vemos que la mayoría tiende a afirmar
que es una rama científicamente autónoma del Derecho Público.
Tiene su objeto de estudio propio, el cual está vinculado al quehacer local; tiene problemáticas
que le son propias como el ordenamiento territorial, el urbanismo, el planeamiento urbano y rural,
la protección del ambiente, etc.
Ahora bien, en cuanto a la autonomía didáctica, podemos decir que en nuestro país carece de la
misma, ya que no forma parte una asignatura independiente, sino como integrante de otras.
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11.3 Fuentes Supramunicipales
Lo primero que debemos distinguir son las fuentes supramunicipales de las municipales.
Fuente Supramunicipal Instrumento
Constitución Nacional
El Art. 5 y el Art. 123 son normas de
referencia obligadas en el tema municipal
Tratados Internacionales con jerarquía
constitucional
Después de la reforma de la constitución
nacional de 1994 , no podemos dejar de
tomar como parte integrante del bloque de
constitucionalidad federal a los tratados
con jerarquía constitucional que forman
parte de nuestras normas básicas de
referencia
Leyes dictadas en consecuencia de lo
dispuesto por la Constitución Nacional
Por ejemplo el Código Civil, el Código
Penal, Código Laboral, etc.
Constituciones Provinciales
Las cartas magnas provinciales que
siguiendo los lineamientos dispuestos por el
Art. 5 y 123 establecen pautas del régimen
municipal
Leyes Orgánicas Municipales
Los poderes legislativos provinciales
basándose en las normas que sus
constituciones provinciales contemplen
sancionan estas leyes en las cuales
especifican los lineamientos del régimen
municipal a adoptar
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11.3. Fuentes Municipales
Fuentes Municipales Instrumentos
Cartas Orgánicas Municipales
Son las constituciones locales, aquellos
municipios habilitados para su dictado,
quienes gozan de autonomía municipal
plena, en ejercicio de su autonomía
institucional, sancionan su propio
ordenamiento jurídico y se rigen por el
Ordenanzas, decretos y resoluciones
Son los instrumentos que emanan del
Poder legislativo local, del poder ejecutivo
municipal, y que tienen por objeto poner en
funcionamiento y regular las relaciones de
las personas que viven en una localidad
determinada
Otras fuentes Jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, de los Tribunales
Superiores Provinciales
Los usos y costumbres locales
La doctrina
El derecho comparado
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12. Municipio
12.1. Concepto
El concepto de municipio se encuentra en el Art. 181: “Toda población con asentamiento
estable de más de dos mil habitantes, se considera Municipio. Aquellas a las que la ley
reconozca el carácter de ciudades, pueden dictar sus Cartas Orgánicas”. 1
Regular el funcionamiento de los gobiernos locales en la Argentina es potestad de los gobiernos
provinciales. Cada provincia establece un régimen para ellos en su Constitución y en una Ley
Orgánica que rige para aquellos que no estén habilitados para dictarse una Carta Orgánica o que
estando habilitados aún no la posean.
La Nación ha refrendado esta capacidad de los gobiernos provinciales en la última reforma de la
Constitución Nacional en la que, además, enuncia el principio de autonomía de los municipios.
En el caso de aquellos municipios que cumplan ciertas condiciones, generalmente la cantidad de
habitantes, pueden llamar a una Convención para el dictado de una Carta Orgánica de acuerdo
con lo establecido en la Constitución Provincial
En nuestra Provincia el Régimen de las Municipalidades y las Comunas está establecido por la ley
8102, que en su Art. 1º dispone que la Carta Orgánica regirá para aquellos municipios que no
estén facultados para dictarla, en los municipios que no la hayan dictado (estando facultados para
hacerlo) y en las comunas.
En su Art. 2º de la ley antes mencionada se expresa que serán reconocidas como municipios las
poblaciones estables de más de dos mil (2000) habitantes. Aquellos que tengan más de diez mil
(10.000) habitantes serán ciudades y, por lo tanto, las que pueden dictar su propia Carta Orgánica
y regirse por ella. En el Art. 5º se da el reconocimiento a las comunas, que son aquellos
asentamientos estables de hasta dos mil (2000) habitantes.
La doctrina establece que Municipio es la sociedad organizada políticamente en una extensión
territorial determinada, con necesarias relaciones de vecindad, sobre una base de capacidad
económica para satisfacer los gastos propios del Gobierno y con una personalidad jurídica
estatal.2
12.2. Naturaleza
Según el Dr. HERNÁNDEZ, los municipios sólo pueden ser reconocidos, no creados, por el Estado;
mientras que el Gobierno Municipal es lo que debe ser regulado por ley. Los municipios, como ya
se dijo, son autónomos pero no soberanos, ya que el único soberano es el Estado nacional;
cuentan con los tres elementos constitutivos de cualquier Estado, esto es, territorio, poder y
población, sólo que este último elemento adquiere un significado especial, debido a que la calidad
de Municipio depende de la cantidad de habitantes que posea.
1 El alumno podrá ampliar en Constitución de la Provincia de Córdoba Anotada de Andrea Mensa González. Editorial
Alveroni, en Pág. 214
2 Hernández Antonio Maria en Mensa González Andrea. Constitución de la Provincia de Córdoba Anotada. Alveroni.
Pág. 215
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12.4. Elementos Constitutivos
El municipio, como todo Estado, cuenta con los elementos constitutivos que son el territorio, la
población y el poder.
En el caso de los municipios el elemento poblacional que constituye la base humana, que se
asienta en un espacio físico determinado, significa el núcleo sustancial de la indestructible realidad
sociológica que da nacimiento a un municipio.
Se trata de un grupo de personas que deciden habitar un territorio determinado y regirse por
normas o pautas de convivencia que le permiten vivir en comunidad y de acuerdo a la cantidad de
habitantes que existan en esa comunidad, normalmente las constituciones provinciales reconocen
que ese asentamiento es un municipio y le garantizan el ejercicio de la autonomía plena o
semiplena, de allí su importancia.
De acuerdo a la cantidad de habitantes que una población tiene las cartas magnas provinciales le
reconocen diferente grado de autonomía, debido a las posibilidades de autoabastecerse y poder o
no satisfacer las necesidades de sus habitantes
Fines del Municipio
El fin del municipio no es otro que el fin de cualquier otro estado, asegurar el bien común a sus
habitantes, esto es, garantizar el bienestar general de las personas que habitan en ese territorio
determinado.
Personalidad
El municipio tiene personalidad jurídica propia que así le es reconocida, en nuestro sistema
jurídico, el Código Civil, en su artículo 33, le reconoce personalidad jurídica propia, de carácter
público estatal.
12.5. Antecedentes históricos
Para comenzar, debemos decir que el Municipio es la primera organización política donde se
asienta el hombre. Desde los más remotos tiempos, para satisfacer las necesidades de la vida
natural, el ser humano se vio obligado a agruparse y constituir una familia.
El crecimiento constante y progresivo de necesidades de todo orden obligaron a extender tales
asociaciones y a formar grupos basados en la vecindad, cuyo fin era la satisfacción de esos
menesteres.
Estas aglomeraciones de familias conformaron, en su etapa primigenia, las denominadas “tribus”,
organizaciones bajo la autoridad de un mismo jefe. La jerarquía así obtenida por éste era la
resultante de la delegación de una parte de la autoridad individual de cada uno de los integrantes
del grupo. Tal evolución culminó en la constitución de los cuerpos políticos, de los cuales el
Estado es hoy el exponente más amplio, elevado e importante.
Este “Estado-sociedad” es el entendimiento en el que los hombres se reconocen mutuamente
determinados vínculos de comunidad política. En este estadio se está en presencia de un conjunto
de individuos establecidos en un territorio determinado y ligados por costumbres e intereses
comunes. Es aquí donde puede encontrarse la raíz local del sentido de “comunidad organizada”,
de donde deviene la necesidad de satisfacer demandas del común; de donde por número y
afinidades los individuos conformaron comunidades locales, que también evolucionaron y
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delegaron poderes en organizaciones de mayor envergadura: en nuestro caso particular, primero
en los Estados provinciales y, por último, en el Estado nacional.
El origen del Gobierno Municipal se remonta al Imperio Romano, cuando Roma lo instituye en
ciertas ciudades conquistadas. Una ciudad y su territorio de influencia mantenían su vida cívica,
política y económica, aunque estuviera sometida. A los pueblos que aceptaban integrar el Imperio
se les reconocían los derechos y deberes, a pesar de que pagaban un tributo llamado munera, del
que deriva el nombre municipium otorgado a las poblaciones y municipes a sus habitantes.
Todos los pueblos tenían ciudadanía romana, pero algunas ciudades tenían facultades limitadas o
civitas sine suffragio (debían pagar tributos, prestar servicio militar y acatar leyes que no votaban,
además Roma les imponía un gobernador) y sólo las ciudades con civitas plena ejercían el
sufragio.
Los funcionarios municipales tenían en general un mandato anual, y los más importantes eran: el
diunviro con un rol Ejecutivo, los ediles con funciones policiales (fiscalizaban los mercados, la
higiene, la seguridad y la moralidad pública), el defensor civitatis (controlaba la presión tributaria y
la inversión de la renta pública) y el curator que cuidaba los intereses fiscales.
Al igual que los municipios argentinos, Art. 33, Inc. 1, Código Civil (CC), los romanos podían
contraer obligaciones y ejercer derechos.
A partir del siglo XI comenzaron a resurgir las ciudades, apuntaladas por un nuevo orden político
poliárquico (gobierno de muchos), dentro de los estamentos del feudalismo. Las ciudades del
período feudal contaban con cartas-pueblas o fueros (antecedente lejano de nuestras cartas
orgánicas), que regulaban las relaciones, los derechos y las obligaciones entre los pobladores y el
señor feudal. Así comenzó a consolidarse el núcleo vecinal con una sólida autonomía, aunque
comprendida en un sistema político más amplio.
La comuna española es el antecedente directo de nuestra propia estructura municipal con
instituciones como el concilium o concejo deliberante, el iudex o presidente electo del Concejo y el
convertus publicus viciorum o asamblea con funciones ejecutivas en materia edilicia, habitacional,
deslinde de propiedades y cuestiones judiciales y policiales.
La tradición institucional hispánica se transmitió con la conquista a América latina, y el Cabildo se
transformó en la institución conductora de las decisiones locales, constituyéndose en la primera
forma de poder representativo en América.
En nuestro país, su período de existencia comprendió desde la fundación de las ciudades hasta
su reemplazo por las salas provinciales de representantes en 1821. Estaba integrado por los
alcaldes con funciones judiciales, elegidos por los regidores o concejales, a su vez seleccionados
por los regidores salientes. Eran cargos sin remuneración y debían ser confirmados por el virrey o
el gobernador. Sólo los vecinos (jefes de familia españoles y con inmuebles) podían ser alcaldes o
regidores.
También integraban el Cabildo: el alférez real, que representaba los intereses del rey y los
alguaciles mayores, que funcionaban como jefes de policía.
Los cabildos, a diferencia de los concejos municipales españoles, no se rigieron por fueros o
cartas pueblas, donde cada pueblo, clase social o gremio tenía sus fueros, que cambiaban de una
a otra ciudad o región, sino por las leyes de Indias, generales y defensoras del poder monárquico.
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Después de la Revolución de Mayo de 1810, siguieron existiendo los cabildos hasta que en 1821,
Rivadavia, por una ley general, los suprimió, aunque no estableció un régimen municipal y los
reemplazó por salas provinciales de representantes (la policía y la autoridad provincial asumían
los roles clásicos del Municipio).
Se inició un período de acefalía municipal que perduró hasta la Constitución Nacional de 1853,
que permitió la formación de las primeras instituciones municipales.
En el siglo XX es interesante considerar el primer antecedente de autonomía municipal: la
Constitución de la Provincia de Santa Fe de 1921, derogada por la intervención federal en 1935, y
que establecía la facultad de los municipios de más de veinticinco mil habitantes de dictar su
propia Carta Orgánica.
Luego del error de haber eliminado Rivadavia los cabildos en 1821, recién en 1853 (cuando se
sancionó la Constitución) apareció en el Art. 5º la obligación de cada provincia de establecer y
asegurar un régimen municipal. El autor de esta inclusión en la Ley Suprema de la Nación fue el
convencional constituyente cordobés Juan del Campillo.
La interpretación de esta inclusión constitucional generó un amplio debate a lo largo de toda la
historia argentina; en consecuencia se pueden trazar tres períodos históricos: desde 1853 a 1986,
el primero; desde 1986 a 1994, el segundo, y desde 1994 a la actualidad, el tercero y último, en
cuanto a si los municipios eran autónomo o autárquicos.
12.6. Autonomía y Autarquía
La Autonomía es la facultad que tiene el municipio para darse sus propias normas y regirse
por ellas, elegir sus autoridades y administrarse a si misma dentro del marco de su
competencia material y territorial.
En cambio, cuando hablamos de autarquía estamos haciendo referencia a una forma de
organización que parten del principio de autosuficiencia económica y política, en su mayoría
son organizaciones dirigidas verticalmente.
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DIFERENCIAS ENTRE LA AUTONOMÍA Y
LA AUTARQUÍA
AUTONOMÍA
AUTARQUÍA
ı Darse sus
propias
normas
ı Elegir sus
autoridades
ı Auto –
administración
ı
Autofinanciamiento
ı Auto – administración en base a
normas generales que son dictadas
por el o los niveles superiores.
En los municipios
autónomos, el
gobierno municipal
tiene una esfera
propia de acción,
que no le ha sido
otorgada por un
nivel superior sino
que le ha sido
reconocida por el
poder constituyente.
La esfera de competencias
municipales surge de una delegación
de facultades por parte del Estado
Provincial. Si bien las atribuciones
delegadas al municipio pueden ser
sumamente amplias, en cualquier
momento, se puede plantear una
avocación, total o parcial de esas
potestades, por parte de la misma
autoridad otorgante. Esto quiere
decir que la autoridad provincial
podría quitar las mismas
atribuciones, que en su momento
otorgó.
Fuente: Fundación Ambiente y Recursos Naturales
Dirección URL: http://www.farn.org.ar/docs/p23/capb2.html
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12.6.3. Las etapas del debate sobre la naturaleza del municipio en la doctrina,
jurisprudencia y legislación
“Esta Constitución reconoce la existencia del Municipio como una comunidad natural fundada
en la convivencia y asegura el régimen municipal basado en su autonomía política,
administrativa, económica, financiera e institucional.
Los Municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus atribuciones,
conforme a esta Constitución y las leyes que en su consecuencia se dicten”. (Art. 180)
El primer período es el de mayor debate y disputa; en él prima la doctrina de Rafael BIELSA, padre
de los administrativistas argentinos. Fue él quien estableció la idea de que el Municipio en la
argentina es de naturaleza autárquica; para ello hizo una simplificación que después sería de
efectos muy contraproducentes para el sistema institucional argentino. Su lineamiento era el
siguiente: “la soberanía le corresponde al gobierno federal, la autonomía a las provincias y la
autarquía a los municipios”.
El concepto de autarquía fue tomado por BIELSA de dos administrativistas italianos del siglo XIX,
ORLANDO y FERRARIS, quienes definieron a la autarquía como una persona jurídica creada por una
ley, con fines establecidos por ella y, obviamente, sujeta al control de un orden jurídico superior.
Sin lugar a dudas, esta definición fue particular de los administrativistas italianos, ya que autarquía
para los griegos era prácticamente lo mismo que la soberanía.
Quien se opuso a la posición de BIELSA fue un profesor de la Universidad de La Plata, KORN
VILLAFAÑE, al levantar la teoría de la República representativa municipal.
KORN VILLAFAÑE sostenía que la autonomía es la naturaleza jurídica que corresponde a los
municipios, y que ella se basa en la letra del Art. 5º de la Constitución Nacional, pues cada uno de
ellos tiene que cumplir los principios republicanos del Art. 1º y, por ello, es una verdadera
República representativa. Esta línea argumental, a favor de la autonomía, sería luego continuada
por la escuela del Litoral, con sus máximos representantes: Alcides Greca y Salvador Dana
Montaño y, posteriormente, por la escuela de Córdoba, integrada por Antonio María HERNÁNDEZ y
Pedro J. Frías, entre otros.
El Dr. Antonio María HERNÁNDEZ3 sostiene que los municipios eran autónomos, aunque había que
distinguir la autonomía plena (que comprendía los aspectos institucional, político, financiero y
administrativo) de la semiplena o relativa (que sólo abarcaba el político, financiero y
administrativo).
En cuanto a la jurisprudencia, luego de algunos fallos en que se reconocía la autonomía local, se
afirmó (a partir de 1911) en la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación, la opinión contraria,
en el caso “Ferrocarril del Sud c/ Municipalidad de La Plata”, donde el alto Tribunal sostuvo que
“…los municipios eran delegaciones de los poderes provinciales circunscriptos a fines y límites
administrativos…”.
No obstante ello, algunos tribunales superiores de Provincia, como el de Córdoba, se inclinaron
por la autonomía local.
3 Hernández Antonio Maria. Derecho Municipal. Vol. I. Depalma. Pág. 30
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En cuanto a la legislación, su antecedente es la ya mencionada Constitución de la Provincia de
Santa Fe de 1921 en donde, por iniciativa de Lisandro de la Torre, se consagró la posibilidad de
que cada Municipio de primera categoría pudiera sancionar su propia Carta Orgánica.
Fue así como los municipios de Santa Fe en 1932 y de Rosario en 1933, dieron sanción a las
primeras cartas orgánicas, quedando éstas sin vigencia a partir de la reforma constitucional
santafesina de 1935.
En el segundo período, durante 1957-1966, existieron varios procesos de reformas
constitucionales, en donde siete provincias hicieron posible la sanción de sus cartas orgánicas
municipales, pero fue sólo una ciudad, la de Santiago del Estero, la que en 1961 sancionó la
primera Carta Orgánica Municipal, vigente hasta hoy en nuestro país. Este período no sólo fue de
discrepancia sobre la naturaleza jurídica del Municipio, sino que también tuvo consecuencias de
tipo político-institucional.
En el fondo, las posiciones centralistas y autocráticas siempre avalaron la idea del Municipio
autárquico y, por el contrario, quienes tuvieron posiciones a favor de la descentralización, el
federalismo y la profundización de la democracia, sostuvieron el principio de autonomía municipal.
La segunda parte del segundo período, a partir de 1986, se caracterizó porque, ya recuperada la
Democracia, comenzó un proceso de modernización institucional.
Como consecuencia de ello, dieciocho fueron las constituciones provinciales que introdujeron el
concepto de autonomía municipal plena, siendo en la actualidad ciento diez las cartas orgánicas
vigentes.
Durante este período, hubo quienes aún defendían la doctrina administrativista, como los sectores
del derecho administrativo liderados por Marienhoff. Mientras tanto, en la jurisprudencia, la Corte
Suprema de la Justicia argentina ha tomado otra posición a la sostenida en 1911 en el caso
“Rivademar”, y aceptó el concepto de la autonomía municipal.
Por último, en el tercer período a partir de 1994, se terminó con el debate de la autonomía
municipal, dado que la letra del Art. 123 de la Constitución Nacional consagró la autonomía
municipal como obligación imperativa a cumplir por cada provincia argentina.
La Constitución reformada, en su actual Art. 123, ha confirmado aquel deber y le ha otorgado un
contenido institucional, político, administrativo, económico y financiero. En la última reforma se
tomó este fallo y se lo incorporó en el mencionado artículo, pero en la provincia de Córdoba ya
estaba prefijado desde 1987, y cuyo fin es permitir a los municipios dictar sus propias cartas
orgánicas.
12.6.3. La autonomía política, administrativa, económica financiera e institucional
La Autonomía tiene distintos aspectos
1. El aspecto institucional supone la posibilidad del dictado por parte del municipio de su propia
carta orgánica. Con respecto a este orden, las provincias podrán o no categorizar sus municipios,
para que tengan autonomía municipal plena o semiplena y así contar o no con facultad para dictar
sus propias Cartas Orgánicas.
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"A la hora de decidirse por uno u otro sistema, ha de tenerse presente las distintas infraestructuras
sociológicas sobre las que se asienta el municipio y cantidad de habitantes, pues es difícil que los
más pequeños puedan afrontar la sanción de su propia carta orgánica."
"Incluso, en el reconocimiento del aspecto institucional, las constituciones difieren o pueden diferir
en el alcance y contenido de las cartas orgánicas, por cuanto:
a. dichas Cartas pueden o no estar sujetas a la revisión del Poder Legislativo Provincial, y, si
lo están, con la posibilidad de amplia revisión, o, en otros casos, con la posibilidad de que
la legislatura sólo apruebe o rechace la carta; y
b. los requisitos que se establecen a las cartas por las constituciones provinciales varían
notablemente, lo que también se relaciona con el grado de autonomía de cada convención
municipal."
En consecuencia, los criterios y cifras para el reconocimiento de la autonomía municipal pueden
variar de provincia a provincia.
2. El orden político: no sólo implica la potestad de elegir sus propias autoridades sino que también
implica la posibilidad de poder escoger entre diferentes formas de gobierno local, distintos
sistemas electorales, mayor o menor participación ciudadana, de decidir no sólo en la elección
sino también en la destitución de los funcionarios locales como también participar del proceso de
elección de autoridades gubernamentales no municipales pero íntimamente vinculadas con los
asuntos locales.
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IMPACTOS DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL
EN EL ORDEN POLÍTICO
Sistemas
de
Gobierno
Sistema
electoral
Control
de
Autoridades
Participación
ı Intendente -
Concejo (afín al
presidencialismo)
ı Manager o
Gerente (afín al
parlamentarismo)
ı Comisión
(similar en su escala
al directorialismo)
ı Posibilidad de
distinguir las
fechas y
particularidades
comiciales
municipales con
relación a las
provinciales y/o
nacionales
ı La de decir lo
respectivo a la
representatividad
territorial
asignada a los
concejales (todo
el ejido municipal
o sólo la
circunscripción
limitada o un
barrio de la
ciudad).
Posibilidad
de distribuir:
ı A las
autoridades
electas: por
revocatoria
del mandato.
ı O del
órgano
deliberante:
para
removerlas
por juicio
político sin
intrusión del
gobierno
provincial.
El municipio es
llamado a participar,
con carácter
consultivo, en la
elección de ciertos
funcionarios no
municipales
responsable de
ciertos servicios
íntimamente
vinculados con los
quehaceres locales
por ejemplo:
directores de
escuelas, de
hospitales, jefes de
bomberos, etc.
Fuente: Fundación Ambiente y Recursos Naturales
Dirección URL: http://www.farn.org.ar/docs/p23/capb2.html
En síntesis, el Estado municipal tiene facultad de organizar su forma de gobierno, con las
condiciones instituidas por la Constitución Nacional y Provincial, y darse sus propias instituciones.
3. El orden administrativo, "en este aspecto también es extensa la potestad provincial sobre
alcance y contenido, por cuanto la materia comprende cuestiones tales como servicios públicos,
obras públicas, poder de policía, organización administrativa, etc.".
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En otros términos, importa la posibilidad por parte del municipio de la prestación de los servicios
públicos y demás actos de administración local sin interferencia de autoridad de otro orden de
gobierno, en nuestro caso, del gobierno provincial.
4. Finalmente, la mención al orden económico y financiero "abarca las facultades relacionadas con
la imposición de tributos, gasto público, promoción del desarrollo económico, regionalización, etc."
“La imposición de tributos (Poder tributario municipal) comprende la clásica tripartición de:
• impuestos
• tasas
• contribuciones” 4
Autonomía Plena o Semiplena
Elementos de la
autonomía plena
Elementos de la autonomía semiplena
o relativa
Cuando comprende los
cuatro
elementos que integran la
autonomía:
1. Político
2. Administrativo
3. Financiero
4. Institucional o
autonormatividad
constituyente:
capacidad
para darse su
propia
norma fundamental
(Carta Orgánica)
Cuando alcanza a los aspectos:
1. Político
2. Administrativo
3. Financiero
Fuente: Fundación Ambiente y Recursos Naturales
Dirección URL: http://www.farn.org.ar/docs/p23/capb2.html
4 http://www.farn.org.ar/docs/p23/capb2.html
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14.4 La Autonomía en la Constitución Nacional y en las Constituciones
Provinciales
El artículo 5 de la Constitución Nacional establece "cada provincia dictará para sí una Constitución
bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y
garantías de la Constitución Nacional, y que asegure su administración de justicia, su régimen
municipal, y la educación primaria. Bajo estas condiciones el Gobierno Federal, garante a cada
provincia el goce y ejercicio de sus instituciones." Según lo que prescribe la norma suprema, las
provincias tienen la obligación de incluir en sus constituciones un régimen municipal.
En cumplimiento de esa obligación, cada provincia establece, en su respectiva constitución, las
principales características de su propio régimen municipal. Algunas provincias confieren a sus
municipios de mayor importancia, la facultad de dictarse sus normas fundamentales llamadas
Cartas Orgánicas Municipales
La legislatura de cada provincia dicta una ley especial, en la que explique en detalle los aspectos
enunciados en la constitución provincial. A esta ley se la conoce con el nombre de ley orgánica
municipal, que para el caso de la Provincia de Córdoba es la 8102 y se aplica a todos los
municipios a los cuales la legislatura de la provincia no les ha dado la facultad de dictarse sus
propias Cartas Orgánicas.
Después de la reforma constitucional de 1994, la Constitución Nacional establece que todos los
municipios argentinos son autónomos, debiendo observarse si ello es en forma plena o semiplena,
en su Art. 123.
De la interpretación integral del Art. 5 y del Art. 123 de la Constitución Nacional, se deriva que
para que las provincias puedan ejercer sin ningún tipo de condicionamiento su poder de dictarse
sus propias normas uno de los aspectos que deben garantizar es el régimen municipal y que este
no podrá ser dispuesto de otra forma que no sea el autonómico, y que cada una lo dispone de
acuerdo a las realidades locales.



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Lectura 8 - Competencia Municipal
13.1. Competencia Municipal
En el Art. 185 de la Constitución de la Provincia se encuentra la competencia municipal territorial
cuando dice: “La competencia territorial comprende la zona a beneficiarse con los servicios
municipales. La Legislatura establece el procedimiento para la fijación de límites; éstos no pueden
exceder los correspondientes al Departamento respectivo. Por ley el Gobierno Provincial delega a
los municipios el ejercicio de su poder de policía, en materias de competencia municipal en las
zonas no sujetas a su jurisdicción territorial”. 1
El tema que subyace en este artículo es fundamental, debido a que establece que la competencia
territorial de los municipios comprende la zona a beneficiarse por la prestación de los servicios
públicos, con lo que se deja el sistema de radios colindantes, característico de la idea de
municipio-departamento.
En consecuencia, la competencia territorial de un Municipio comprenderá la zona donde preste
total o parcialmente los servicios públicos con carácter de permanente, las zonas aledañas
reservadas para futuras prestaciones de servicios y las zonas a beneficiarse con los servicios
municipales.
La delimitación de los límites la efectuará la Legislatura por ley, a propuesta tanto del Poder
Ejecutivo como de los vecinos. Antes de elevarlo al Poder Legislativo, el proyecto debe contar con
un censo previo, una memoria descriptiva de la planta urbana con su respectivo mapa, un informe
sobre la necesidad y factibilidad de la prestación de los servicios públicos y un plan de desarrollo
urbano.
Al respecto de este tema, el Dr. Antonio María HERNÁNDEZ, en el matutino La Voz del Interior del
año 2009, opinaba: “…que en este tema donde se legisla sobre uno de los elementos constitutivos
del Estado municipal, el constituyente ha mantenido en sus lineamientos esenciales la concepción
emergente del artículo 142 del anterior texto constitucional de 1923, al establecer que la
competencia territorial de los gobiernos locales comprende la zona a beneficiarse con los servicios
municipales. En consecuencia ya no existe más el sistema de radios colindantes, propio del
municipio-condado, distrito o departamento, que de manera inconstitucional había implementado
la ley 5286, vulnerando el artículo que anteriormente citábamos (…)
En la anterior Ley Orgánica Municipal Nº 3373 de 1925, al regularse este tema, se establecieron
las zonas A y B, correspondientes a la prestación de servicios públicos municipales y a la
ampliación futura de los mismos. Ángel Baulina interpretó que dichos servicios eran los
correspondientes a los inmuebles. Más allá de que en la actualidad pueda efectuarse una
prestación más amplia y flexible de los servicios municipales, se impone para nosotros un criterio
de razonabilidad para no incurrir en los excesos que nos lleven a una ampliación desmesurada de
los radios y a la violación del sistema constitucional, como está ocurriendo con algunos
municipios, que además pretenden impedir la creación de comunas (…)
Posteriormente, el artículo 186 difiere a la Legislación, por medio de la Ley Orgánica Municipal, la
regulación del procedimiento para fijar los límites, que no pueden exceder los correspondientes al
1 El alumno podrá ampliar en Constitución de la Provincia de Córdoba Anotada de Andrea Mensa Gonzalez. Editorial
Alveroni. Pág. 221
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departamento respectivo. Finalmente, el artículo en análisis ordena al Gobierno provincial delegar
a los municipios el ejercicio de su poder de policía, pero sólo en materias de competencia
municipal, en las zonas que no son de competencia territorial local. Este párrafo es una ratificación
del sistema fijado y, además, una afirmación de las ideas de eficacia y de coordinación
interjurisdiccional. Recordamos nuevamente que esta norma, junto a la del artículo 13, impiden
delegación alguna en las comunidades regionales, ya que ello no está previsto en la Constitución.
La única delegación posible es a los municipios, que ahora han sido privados de esa competencia
de manera groseramente inconstitucional por la Ley de Regionalización, a la que se refiere en la
primera nota que publicamos sobre esta materia (el 6 de febrero último en diario La Voz del
Interior) (…)
En cuanto al procedimiento para la fijación de los límites de municipios y comunas, la Ley
Orgánica Municipal Nº 8102 estableció como principio esencial, en cumplimiento de la
Constitución, que sea finalmente el Poder Legislativo por medio de ley, el que fije los radios. Y ello
se indica en el artículo 3º para el reconocimiento de municipios, y en el artículo 190 para el
reconocimiento de comunas. A su vez, el artículo 4º establece que la modificación de los radios
‘se efectuará por ley’, el artículo 6º que ‘La Dirección General de Catastro de la Provincia llevará el
registro oficial [de] los documentos cartográficos que establezcan los ámbitos territoriales de
municipios y comunas’, y el artículo 7º que ‘el radio de los municipios comprenderá: 1) la zona en
que se presten total o parcialmente los servicios públicos municipales permanentes [y] 2) la zona
aledaña reservada para las futuras prestaciones de servicios’ (…)
La fijación de los límites de municipios y comunas por ley se fundamenta en numerosas razones,
de las que destacamos: a) la necesidad de respetar la jerarquía institucional y autonomía de los
gobiernos locales, que requiere la intervención del Poder Legislativo, de la misma manera que
ocurre con los límites de las provincias en el orden federal; b) la mayor seguridad y jerarquía
jurídica que otorga la ley en un tema tan delicado, que no puede compararse con un simple
decreto o resolución del Poder Ejecutivo o de un Ministerio, y c) por la enorme importancia del
tema, que se vincula con el ejercicio de las competencias del Estado municipal en el territorio. (…)
Lamentablemente, no se cumplió el artículo 235 de la Ley Orgánica Municipal que había ordenado
al Poder Ejecutivo provincial la confección de los mapas de los radios en un plazo de cinco años,
lo que ha originado innumerables problemas, en una muestra más de la anomia que nos
caracteriza”.2
En el último párrafo de este artículo, el Gobierno Provincial delega en el Gobierno Municipal el
ejercicio del poder de policía en el ámbito local, en las zonas de competencia.
La competencia material de los municipios se dispone en el Art. 186: “Son funciones, atribuciones
y finalidades inherentes a la competencia municipal:
1. Gobernar y administrar los intereses públicos locales dirigidos al bien común.
2. Juzgar políticamente a las autoridades municipales.
3. Crear, determinar y percibir los recursos económico-financieros, confeccionar
presupuestos, realizar la inversión de recursos y el control de los mismos.
4. Administrar y disponer de los bienes que integran el patrimonio municipal.
2 Hernández Antonio Maria. Las violaciones a la autonomía municipal. La Voz del interior. Edición del 06/ 02/2006
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5. Nombrar y remover los agentes municipales, con garantía de la carrera
administrativa y la estabilidad.
6. Realizar obras públicas y prestar servicios públicos por sí o por intermedio de
particulares.
7. Atender las siguientes materias: salubridad; salud y centros asistenciales; higiene
y moralidad pública; ancianidad, discapacidad y desamparo; cementerios y servicios
fúnebres; planes edilicios, apertura y construcción de calles, plazas y paseos; diseño y
estética; vialidad, tránsito y transporte urbano; uso de calles y subsuelo; control de la
construcción; protección del medio ambiente, paisaje, equilibrio ecológico y polución
ambiental; faenamiento de animales destinados al consumo; mercados, abastecimiento de
productos en las mejores condiciones de calidad y precio; elaboración y venta de
alimentos; creación y fomento de instituciones de cultura intelectual y física y
establecimientos de enseñanza regidos por ordenanzas concordantes con las leyes en la
materia; turismo; servicios de previsión, asistencia social y bancarios.
8. Disponer y fomentar las políticas de apoyo y difusión de los valores culturales,
regionales y nacionales; en general. Conservar y defender el patrimonio histórico y
artístico.
9. Regular el procedimiento administrativo y el régimen de faltas.
10. Establecer restricciones, servidumbres y calificar los casos de expropiación por
utilidad pública con arreglo a las leyes que rigen la materia.
11. Regular y coordinar planes urbanísticos y edilicios.
12. Publicar periódicamente el estado de sus ingresos y gastos y, anualmente, una
memoria sobre la labor desarrollada.
13. Ejercer las funciones delegadas por el Gobierno Federal o Provincial.
14. Ejercer cualquier otra función o atribución de interés municipal que no esté
prohibida por esta Constitución y no sea incompatible con las funciones de los poderes del
Estado”.
En primer lugar debemos destacar que en el presente artículo, en los primeros doce incisos se
establecen las competencias propias del Municipio; en el Inc. 13, las competencias concurrentes
y, en el Inc. 14, un principio de competencia no enumerada.
Sin duda, y según la Filosofía Clásica, el fin de todo Municipio es lograr el bien común, es decir, el
conjunto de condiciones necesarias para la existencia y el bienestar de la comunidad, para dar de
esta manera la ventura a cada uno de sus miembros.
Las competencias enumeradas en el presente artículo pueden agruparse en:
a) Competencias políticas: convocar a elecciones de sus miembros; juzgar la validez de las
elecciones; juzgar al Intendente, a los integrantes del Concejo Deliberante, a los miembros del
Tribunal de Cuentas o de las comisiones vecinales (según Ley Orgánica Municipal Nº 8102), por
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mala conducta, delitos comunes, mal desempeño, etc.; participar en el proceso de sanción o
reforma de la Carta Orgánica local, etcétera.
b) Competencias económico-financieras: establecer impuestos, tasas y contribuciones;
contraer empréstitos; formular su propio presupuesto de gastos y recursos; invertir libremente sus
rentas; fomentar el turismo, etcétera.
c) Competencias sociales: establecer centros de asistencia sanitaria, institutos de
beneficencia, establecimientos de cultura; controlar la realización de espectáculos públicos;
fomentar la educación y la cultura populares, etcétera.
d) Competencias jurisdiccionales: ejercer el poder de policía local y crear los tribunales de
Faltas.
e) Competencias administrativas: nombrar y remover los funcionarios y empleados públicos,
administrar los bienes públicos, prestar los servicios públicos, etcétera.3
De tener que definirse la actividad principal de un Municipio, se puede resumir que es un
prestador de servicios por excelencia; no ya desde el punto de vista clásico (en donde la
prestación estaba asociada a un costo divisible del servicio prestado) sino desde el ángulo de
proveedor de bienes y servicios públicos, que permite satisfacer determinadas demandas de la
población local.
Aunque el comportamiento de los bienes sociales no se corresponda con las leyes de mercado, el
actual concepto de administración de la hacienda pública considera al Estado como un productor
de bienes y servicios, cuyos resultados se deben medir en función de las metas alcanzadas.
Estas instituciones han nacido como consecuencia directa de las necesidades de la colectividad, y
su supervivencia depende de los medios de que se disponen: materiales, humanos, autoridad,
ordenamiento jurídico, etc.; sin embargo, la existencia de estos últimos obedece, a su vez, a la
forma en que ellas satisfagan las necesidades.
Si los menesteres cambian, deben transformarse las instituciones o, por lo menos, sus metas.
Debe contarse con suficiente sensibilidad para captar las condiciones cambiantes del ambiente y
con suficiente flexibilidad para adaptarse a ellas.
En el caso de la Administración Municipal, los recursos recaudados no nos dan la pauta de la
satisfacción de la comunidad, porque ellos se obtienen, en su gran mayoría, por vía coactiva. El
camino a través del cual tal apoyo se manifiesta es de naturaleza política. Las organizaciones
municipales están subordinadas al poder político, representado por los órganos constitutivos del
Gobierno.
La eficacia concreta del servicio público debe ser evaluada conforme al:
a) Índice de satisfacción de las necesidades públicas.
b) Grado de sensibilidad y prontitud en que se advierten cambios en el ambiente circundante.
c) La adaptabilidad de los programas y servicios, a los cambios constatados.
3 Hernández Antonio Maria. Derecho Municipal. Vol. I. Depalma. Pág. 205
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Vale decir que es eficaz si alcanza a cumplir los fines perseguidos debidamente actualizados. A la
inversa, la administración municipal puede influir en el ambiente en que actúa, buscando producir
una corriente de apoyo y simpatía hacia la actividad que ella desenvuelve. Ello puede ser logrado
mediante propaganda, mediante un sistema de relaciones públicas pero, sobre todo, proveyendo
instituciones o programas que gradualmente sean un estímulo para la formación de una necesidad
colectiva, en forma de garantizarle supervivencia (programas de cobertura de salud, de contención
social, de viviendas, etcétera).
Para desarrollar el Inc. 7, debemos efectuar una remisión a la competencia del Estado Federal, de
la Provincia y del Municipio, en el tema referido al ejercicio del poder de policía.
El poder de policía, de acuerdo con la tesis amplia de que proviene del derecho norteamericano,
es la limitación de derechos por cualquier objetivo de bienestar. Por lo que, en principio, su
ejercicio es propio del Estado Federal. La reglamentación de esos derechos, previstos en los Arts.
14 y 28 de la Constitución Nacional, es privativa de la Nación, específicamente del Congreso. Ella
responde a razones de seguridad, moralidad, orden público, económicas, bienestar general,
prosperidad, confort, salud, educación, etcétera.
La tesis restringida, que sostiene que proviene del derecho europeo, determina que poder de
policía es la limitación de derechos por razones de salubridad, moralidad y seguridad pública. En
consecuencia, y desde este concepto, la Corte de Justicia ha determinado que la materia que
quede abarcada por este poder debe ser considerada de competencia provincial. Esto lo ha dicho
haciendo hincapié en que son incuestionables las facultades policiales de las provincias para
defender el orden, la tranquilidad, la seguridad, la moralidad y la salubridad pública.
Como puede apreciarse, hay materias de competencia nacional, provincial y municipal, y otras de
competencia concurrente entre Nación, Provincia y Municipio.
En consecuencia, serán constitucionales las normas nacionales, provinciales y municipales
relativas al transporte, y ejercerán el poder de policía (es decir, su contralor), el poder nacional en
su competencia territorial nacional, el poder provincial en su competencia territorial provincial y el
poder municipal en su competencia territorial municipal.
Este ensamble de competencia material con competencias territoriales es propio de nuestro
sistema federal, que posee un gobierno nacional, gobiernos provinciales y gobiernos municipales,
con materias que son regulables por los distintos órdenes y que serán aplicables según las cosas
y las personas que se encuentren en los distintos órdenes de competencia territorial.
13.4 Cartas Orgánicas Municipales
“Las Cartas Orgánicas Municipales, son sancionadas por convenciones convocadas por la
autoridad ejecutiva local, en virtud de ordenanza sancionada al efecto. La Convención
Municipal se integra por el doble número de Concejales, elegidos por voto directo y por el
sistema de representación proporcional. Para ser Convencional se requieren las mismas
condiciones que para ser Concejal”. (Art. 182)
Las cartas orgánicas son verdaderas constituciones locales, que los municipios dictan en ejercicio
de la autonomía institucional de la cual gozan, a través del ejercicio del poder constituyente local.
Mediante la Carta Orgánica se regulan distintos aspectos del régimen municipal: forma de
gobierno, finanzas locales, poder de policía, servicios públicos, responsabilidad de los funcionarios
públicos, formas de participación ciudadana, relaciones intermunicipales, etcétera.
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Al ser el resultado del ejercicio del poder constituyente de tercer grado, las cartas orgánicas
municipales deben respetar las bases constitucionales establecidas en cada Ley Suprema
provincial y la de la Constitución Nacional, lo que significa que las cartas no deben subordinarse a
la Ley Orgánica Municipal de la Provincia, aunque sí debe ser compatible con ella.
Antes de trabajar en el procedimiento para la sanción de las cartas orgánicas, debemos aclarar
que existe una distinción entre aquellas constituciones que requieren de la aprobación de las
cartas orgánicas por las Legislaturas provinciales, como es el caso de las provincias de Chubut,
Salta y aquellas que no requieren de esa aprobación posterior por el Poder Legislativo provincial.
La Carta Orgánica se lleva adelante después de una convocatoria efectuada por el Poder
Ejecutivo local, en virtud de una ordenanza sancionada por el Poder Legislativo. Para ser
convencional constituyente local se requieren los mismos requisitos que para ser concejal. En
cuanto a la cantidad de convencionales, existen distintas posibilidades: que sea la misma cantidad
de concejales, que sea el doble de concejales, que se establezca un número determinado,
etcétera. Nuestra Constitución estableció que es el doble de la cantidad de concejales, y la
relación que se guarda entre la cantidad de convencionales y la cantidad de concejales del
Municipio se impone para dar una mayor participación política a los distintos partidos, en el
momento de la sanción de la Carta Magna local.
La mayoría de las leyes supremas establecen como sistema electoral a aplicar para la elección de
convencionales constituyentes locales, el sistema proporcional.
Artículo 183: “Las Cartas Orgánicas deben asegurar:
1. El sistema representativo y republicano, con elección directa de sus autoridades, y
el voto universal, igual, secreto, obligatorio y de extranjeros.
2. La elección a simple pluralidad de sufragios para el órgano ejecutivo si lo hubiera,
y un sistema de representación proporcional para el Cuerpo Deliberante, que asegure al
partido que obtenga el mayor número de votos la mitad más uno de sus representantes.
3. Un Tribunal de Cuentas con elección directa y representación de la minoría.
4. Los derechos de iniciativa, referéndum y revocatoria.
5. El reconocimiento de Comisiones de Vecinos, con participación en la gestión
municipal y respetando el régimen representativo y republicano.
6. Los demás requisitos que establece esta Constitución”.
Respecto de lo establecido en el Inc. 1 del presente artículo, es atinado recordar lo establecido por
el Dr. Antonio HERNÁNDEZ4, en cuanto a que los municipios son repúblicas representativas,
según lo establecía ya el Dr. KORN VILLAFAÑE, quien vinculaba los Arts. 1º y 5º de la Constitución
Nacional y, en consecuencia, establecía que regían todas las exigencias propias del sistema
republicano al Municipio.
4 Hernández Antonio Maria. Derecho Municipal. Vol. I. Depalma. Pág. 137
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El Inc. 2 es muy importante, ya que deja abierta la posibilidad de la instauración de un sistema de
gobierno de eficacia como, por ejemplo, el de comisión o comisión y gerente, como sucede en el
derecho norteamericano, en lugar del tradicional Intendente y Concejo Deliberante. En cuanto al
sistema electoral elegido para el órgano legislativo, se establece el sistema proporcional que
asegure la mayoría al partido que más cantidad de sufragios haya obtenido, asegurando así el
gobierno.
13.3 La Ley Orgánica Municipal y el gobierno local en Córdoba
“La Legislatura sanciona la Ley Orgánica Municipal para los Municipios que no tengan Carta
Orgánica.
Éstos pueden establecer diferentes tipos de gobierno, siempre que aseguren lo prescripto en
los incisos 1, 2, 4 y 6 del artículo anterior. La ley garantiza la existencia de un Tribunal de
Cuentas o de un organismo similar, elegido de la forma que prescribe el inciso 3 del artículo
anterior”. (Ley 184)
Lo que primero se destaca en esta norma es que la Ley Orgánica Municipal regula el
funcionamiento de aquellos municipios de autonomía semiplena, que en el caso de la Provincia de
Córdoba son los que no llegan a diez mil habitantes, o bien aquellos que pudiendo dictar su propia
Carta Orgánica y regirse por ella, no lo hubieran realizado.
Se reconoce la posibilidad de que se establezcan distintas formas de gobierno, debido a las
diferentes dimensiones de los municipios que existen en la Provincia y sus distintas realidades.
La ley Orgánica Municipal en la Provincia de Córdoba es la Ley Nro. 8102, su ámbito de
Aplicación esta dispuesto en el Art. 1º cuando dice que “la presente Ley regirá:
1) En los Municipios que no estén facultados para dictar su Carta Orgánica.
2) En los Municipios que no hayan dictado su Carta Orgánica, estando facultados para hacerlo.
3) En las Comunas.”
La misma ley en su Art. 2º dispone que “serán reconocidos como Municipios las poblaciones
estables de más de dos mil (2.000) habitantes. Aquéllos que tengan más de diez mil (10.000)
habitantes serán ciudades.”
En el Art. 3 se encuentra el procedimiento para el reconocimiento de los Municipios y establece
que se efectuará por Ley. A tal efecto el Poder Ejecutivo Provincial, de oficio o a petición de los
vecinos mandará practicar un censo, una memoria descriptiva de la planta urbana con su
respectivo mapa, un informe sobre la necesidad y factibilidad de la prestación de servicios y un
plan regulador de desarrollo urbano. Asimismo dispondrá que, en el término de noventa (90) días,
se demarque el radio municipal. Posteriormente el Poder Ejecutivo Provincial remitirá a la
Legislatura el proyecto de Ley pertinente dentro de los ciento ochenta (180) días de iniciado el
trámite.
El Radio Municipal comprenderá:
1) La zona en que se presten total o parcialmente los servicios públicos municipales permanentes.
2) La zona aledaña reservada para las futuras prestaciones de servicios.
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13.4.5. La Carta Orgánica de la Ciudad de Córdoba
En el año 1995 fue sancionada la Carta Orgánica de la Ciudad de Córdoba por parte de los 64
convencionales constituyentes locales, Córdoba se constituyo así en la primera ciudad de más de
1.000.000 de habitantes en la Argentina y en toda América Latina en tener su constitución local,
fue pionera en regular las bases del régimen municipal, de conformidad claro esta con lo
dispuesto tanto por la Constitución Nacional como provincial.
La sanción de la carta orgánica significa el ejercicio más acabado de la autonomía municipal, aquí
se estampan la forma de gobierno, las competencias municipales, las finanzas locales, la forma de
participación ciudadana, los derechos y deberes de los vecinos, etc.
Consideramos que las grandes ideas fuerza de la Carta fueron las siguientes:
a) la naturaleza sociológica del municipio (como institución natural y necesaria, basada en las
relaciones de vecindad);
b) la autonomía municipal (representada por la propia Carta y por los aspectos políticos,
administrativos, económicos y financieros de la autonomía local);
c) la unión de la democracia y la eficacia (como uno de los objetivos esenciales para los gobiernos
locales);
d) un municipio de plena participación ciudadana (pues se previeron todas las formas de
participación posibles: política, vecinal, democracia semidirecta, consejos de participación, etc.);
e) un municipio de la democracia social (como se observa en los derechos y deberes de los
vecinos y en los principios de gobierno y políticas especiales, que establecen la planificación para
el desarrollo local, la promoción del desarrollo humano, etc.);
f) un municipio republicano (porque todo municipio debe ser una pequeña república
representativa, con la vigencia de los principios respectivos) y
g) una ciudad de Córdoba moderna y competitiva para el futuro (en el marco del mundo
globalizado, interdependiente y de regionalismo abierto en que estamos insertos y con
instrumentos previstos como la planificación, el desarrollo, el área metropolitana y la integración
provincial, regional, nacional e internacional).5
13.5 El sistema de Gobierno del Concejo Deliberante, Intendente y Tribunal de
Cuentas
La ley Orgánica dispone en cuanto al Concejo Deliberante que cuando un municipio es hasta
10.000 habitantes tenga siete concejales y luego un aumento de 1 concejal por cada 10.000
habitantes, hasta un máximo de 32.
Se utiliza el sistema proporcional dont, con los partidos que hayan obtenido más del 2 % de los
votos válidamente emitidos, con cláusula de gobernabilidad que le garantiza al partido que más
5 Hernández Antonio María. www.acaderc.org.ar/doctrina/articulos/artdiezcartamunicipal
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votos obtenga la mitad más uno de los concejales; se requiere tener 21 años de edad y 2 años de
residencia inmediata. Duran 4 años y pueden ser reelegidos.
Funcionan mediante sesiones ordinarias del 1 de marzo al 30 de noviembre, extraordinarias
cuando lo solicite el intendente, el presidente del concejo deliberante o a pedido de las 1/3 de
miembros, y las preparatorias.
Poder Ejecutivo en la ley orgánica establece que estará a cargo de un ciudadano con el título de
intendente elegido a simple pluralidad de sufragios, con iguales requisitos que para los concejales
y pudiendo ser reelegido, tiene responsabilidad política, al igual que los concejales y los miembros
del tribunal de cuentas.
El tribunal de Cuentas Municipal
Los tribunales de Cuentas locales se encuentran dispuestos en el Inc. 3; su naturaleza jurídica
radica en que son verdaderas autoridades del Municipio, conjuntamente con el Concejo
Deliberante y el Departamento Ejecutivo. Es un órgano de control. Está integrado, según la Carta
Orgánica de la Ciudad de Córdoba, por ejemplo, por cinco miembros elegidos directamente por el
pueblo: tres pertenecen al partido mayoritario y dos a la primera minoría, duran cuatro años en sus
funciones y pueden ser reelectos por un solo período deben cumplir con los mismos requisitos que
para ser concejal. La Ley Orgánica de la Provincia de Córdoba establece que estará integrado por
tres miembros elegidos de manera directa: dos pertenecerán a la mayoría y uno a la primera
minoría, duran también cuatro años y pueden ser elegidos de manera indefinida, a diferencia de lo
que establece la Carta Orgánica de la Ciudad de Córdoba y, como último requisito, además de
exigir los mismos que para ser concejal, se requiere el título de abogado o contador. Tiene como
competencia el control preventivo, concomitante y posterior de acuerdo con la normativa vigente,
respecto de cuentas de inversiones, balances, cuentas generales y especiales, y órdenes de
pago; realiza también el control contable, económico y de legalidad de los gastos, entre otras
funciones.
El Gobierno de Comisión
Se encuentra dispuesto en la Ley Orgánica Municipal en su Art. 51 y establece que la comisión
estará integrada por 3 miembros cuando la población no exceda los 2.000 habitantes, 5 cuando
sea mayor de 2000 y menor de 5000 y 7 integrantes cuando la población supero los 5000
habitantes.
Son elegidos directamente por el pueblo, duran cuatro años y pueden ser reelegidos.
La comisión designará sus autoridades y será presidida por el Intendente. Elige un presidente que
tiene las funciones ejecutivas, un secretario que actúa como los ministros a nivel provincial y un
tesorero que tiene a cargo el manejo de las finanzas locales
El plenario de la comisión, que es la reunión de todos los integrantes de la misma, es el órgano
máximo de administración municipal y es quien cumple las funciones legislativas, como el concejo
deliberante.
Según dispone el Art. 9 de la Ley Orgánica Municipal, los municipios pueden optar entre un
departamento ejecutivo con un intendente y un legislativo, que es el concejo deliberante, o el
gobierno de comisión.
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13.6. Comunas
Artículo 194. “En las poblaciones estables de menos dos mil habitantes, se establecen Comunas.
La ley determina las condiciones para su existencia, competencia material y territorial, asignación
de recursos y forma de gobierno que asegure un sistema representativo con elección directa de
sus autoridades”.
Por medio de este artículo se constitucionalizan las comunas, que son aquellos asentamientos
con una población menor de dos mil habitantes, ya que las mismas tienen una importancia
trascendental en la descentralización política y el resguardo de la democracia local.
La regla dispone la existencia de un órgano de gobierno semejante al de una comisión, con un
número fijo de integrantes, electos popularmente. Dentro de la conformación de la comisión está
el presidente, el cual cumple las funciones administrativas y de representación de la comuna,
preside las reuniones y las convoca; junto con el secretario emplaza a asamblea extraordinaria;
expide órdenes de pago en forma conjunta con el tesorero, recauda e invierte la renta, y remite al
Tribunal de Cuentas el balance de ingresos y egresos.
El secretario refrenda los documentos de la comisión, autorizado por el presidente, y lleva los
libros respectivos, supervisa la realización de las obras públicas y la prestación de los servicios
públicos, etcétera.
El tesorero es el encargado de la contabilidad y la hacienda de la comuna, refrenda y expide
órdenes de pago.
La Ley Orgánica Municipal exige la existencia de un Tribunal de Cuentas comunal, que es elegido
por el pueblo. Son atribuciones propias de la comuna: ejercer el ordenamiento edilicio y
urbanístico; realizar obras públicas; organizar el cementerio y servicios fúnebres comunales;
preservar la salubridad, saneamiento e higiene alimentaria; prestar todos los servicios públicos
esenciales por sí o por convenio con la Provincia o con otras municipalidades o comunas;
sancionar su propio presupuesto; crear tributos; ejercer el poder de policía, y demás potestades
que le delegue el Gobierno Provincial.
Para el logro de sus objetivos, cuenta con los recursos provenientes del producido de tasas,
multas, de la venta y arrendamiento de las tierras propias, de las operaciones financieras que
realice con entidades oficiales, y lo correspondiente a la coparticipación, más los subsidios o
donaciones que consiga.
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14. La participación ciudadana en los municipios
14.1 Elección de las autoridades locales
Como ya sabemos los sistemas electorales son las diversas formas que se pueden adoptar para
distribuir las bancas, es el procedimiento por el cual los sufragios se transforman en bancas.
A nivel municipal, al intendente y vice intendente de la Ciudad de Córdoba se los elige de forma
directa a simple pluralidad de sufragios, el partido que obtenga mayor cantidad de sufragios se
proclama, no importa la diferencia y no hay ballotage.
Al Concejo Deliberante se lo elige por un sistema mixto, ya que se le asegura al partido que gana
al menos la mitad más una de las bancas y el resto se reparten proporcionalmente a los sufragios
obtenidos.
Al Tribunal de Cuentas se lo elige directamente por el pueblo con un sistema de mayorías con
representación de la minoría como ya vimos.
14.2 Sufragio de los extranjeros
Los extranjeros mayores de 18 años, con domicilio real en el municipio, con residencia continua e
inmediata de 2 años en el mismo pueden ejercer este derecho político. Además de los requisitos
antes mencionados, se establece que deberán comprobar alguna de las siguientes circunstancias:
estar casados con ciudadano argentino, ser padre o madre de hijo argentino, ejercer actividad
licita y ser contribuyente, Carta Orgánica de la Ciudad de Córdoba, Artículo 124.
14.3 Las juntas electorales municipales
La Ley orgánica municipal dispone que la misma estará integrada por 3 miembros, para su
confirmación deberá respetarse el siguiente orden, jueces de primera instancia, ministerio público
y asesor letrado.
Jueces de paz legos con asiento en la localidad.
Directores de escuelas por orden de antigüedad.
Electores municipales (elegidos por sorteo del juez electoral)
En ninguno de los casos deberán estar integradas por aquellas personas que sean candidatos,
ascendientes y descendientes en línea recta y parentesco colateral en 2° grado.
La Carta Orgánica de la Ciudad de Córdoba dispone un código electoral municipal, que rige el
proceso eleccionario y la conformación de la Junta Electoral.
Sus atribuciones y competencias son la de oficialización y registro de las listas, organización del
acto eleccionario, proclamación de candidatos electos, resolver las impugnaciones y reclamos
presentados, etc.
14.4 Institutos de Democracia Semidirecta
Los Institutos de Democracia Semidirecta están dispuestos en el texto de la Constitución de la
Provincia de Córdoba. La iniciativa popular, que es el derecho de un porcentaje del electorado
para someter a la consideración de los órganos deliberativos comunales o directamente a la
consulta popular, proyectos de competencia municipal. Según establece la Ley Orgánica de
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Municipios y Comunas, ésta debe ser presentada por un número no inferior al 1,5 por ciento del
padrón electoral; los ciudadanos que la presentan deben estar empadronados en el padrón
municipal. El proyecto debe presentarse por escrito, acompañado del proyecto de la ordenanza
respectivo, la fundamentación de la propuesta, la firma de los ciudadanos (que debe estar también
certificada por la Junta Electoral Municipal) y el nombre de diez firmantes que actuarán como
promotores. Por su parte, la Carta Orgánica de la Ciudad de Córdoba dispone que la propuesta
debe ser presentada por un número no menor del uno por ciento del padrón electoral local y
puede versar sobre cualquier asunto que le competa al Departamento Ejecutivo.
El referéndum dispuesto en el mismo inciso es el derecho del pueblo de participar de la actividad
constitucional administrativa, aceptando o rechazando (por medio del sufragio) las resoluciones de
uno o de varios órganos constituyentes administrativos. A nivel municipal se utilizan dos clases de
referéndum: el obligatorio, que es cuando el órgano estatal está obligado por ley o por la
Constitución a poner a ratificación de la ciudadanía las resoluciones legislativas para que logren
eficacia y validez, y el facultativo, que depende de la voluntad estatal convocar o no al electorado
para que exprese su conformidad o disconformidad sobre las normas sancionadas por el Poder
Legislativo.
La revocatoria es el derecho del electorado a destituir, mediante el voto, a un funcionario público
antes de la expiración de su mandato para el que fue elegido.
Tanto en la Ley Orgánica de Municipios y Comunas de la Provincia de Córdoba como en la Carta
Orgánica de la Ciudad de Córdoba, lo puede solicitar el diez por ciento del padrón electoral. En la
ley, los funcionarios sometidos pueden ser el Intendente, el Concejo Deliberante, los miembros del
Tribunal de Cuentas y los integrantes del Gobierno de Comisión; en la Carta Orgánica de la
Ciudad se dispone que se puede revocar el mandato del Intendente y Viceintendente, del Concejo
Deliberante y de los integrantes del Tribunal de Cuentas.
14.5 Otras formas de participación ciudadana.
La participación ciudadana, como instrumento indispensable para el sostenimiento del sistema
republicano y representativo de gobierno, se establece en el Inc. 6, y los centros vecinales son las
asociaciones de vecinos que se unen espontáneamente con la finalidad de propender al bien
común, a mejorar la calidad de vida y al desarrollo de un determinado sector de la ciudad, de un
barrio, de una zona, uniéndolos la intención y el ánimo de lograr esos objetivos. El Municipio de
Córdoba reconoce la existencia de las comisiones de vecinos, y garantiza y promueve su
formación y su funcionamiento para la satisfacción de los intereses y necesidades de la zona, y
mejorar la calidad de vida de los vecinos, sobre la base de los principios de colaboración mutua,
solidaridad vecinal y la elección democrática de sus autoridades. Las juntas de participación
vecinal, que son coordinadas por el Departamento Ejecutivo local, en los distintos puntos
geográficos de la Ciudad, tienen el fin de atender las necesidades de la zona.
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15. El Régimen Financiero Municipal
15.1. Bases constitucionales
La Constitución de la Provincia de Córdoba en sus Art. 71, 180 y 188 disponen las bases
constitucionales para el sistema tributario local.
Art. 71. “El sistema tributario y las cargas públicas se fundamentan en los principios de la
legalidad, equidad, capacidad contributiva, uniformidad, simplicidad y certeza. El Estado
Provincial y los Municipios establecen sistemas de cooperación, administración y fiscalización
conjunta de los gravámenes. Pueden fijarse estructuras progresivas de alícuotas, exenciones
y otras disposiciones tendientes a graduar la carga fiscal para lograr el desarrollo económico y
social de la comunidad. Ninguna ley puede disminuir el monto de los gravámenes una vez que
han vencido los términos generales para su pago en beneficio de los morosos o evasores de
las obligaciones tributarias. La ley determina el modo y la forma para la procedencia de la
acción judicial donde se discuta la legalidad del pago de impuestos y tasas”.
Al examinar los principios de imposición fiscal establecidos en esta Constitución, no se puede
dejar de observar aquello dispuesto en la Constitución Nacional. Al hacerlo advertimos que se
encuentran dos órdenes: por un lado, los que definen los caracteres jurídicos y sociopolíticos de
todo impuesto o contribución fiscal, que son la igualdad, la proporcionalidad y la equidad, entre
otros; y, por otro lado, los que se diferencian por los distintos órdenes de gobierno creados
constitucionalmente, de acuerdo con el sistema federal.
Art. 180. “Esta Constitución reconoce la existencia del Municipio como una comunidad natural
fundada en la convivencia y asegura el régimen municipal basado en su autonomía política,
administrativa, económica, financiera e institucional. Los Municipios son independientes de
todo otro poder en el ejercicio de sus atribuciones, conforme a esta Constitución y las leyes
que en su consecuencia se dicten”.
Dispone uno de los aspectos a los que refiere la autonomía municipal que es justamente la
autonomía económica financiera que le permite al municipio no solo administrar sus recursos
de la forma que crea conveniente sino disponer nuevas tasas y contribuciones
15.2. Clasificación de los recursos municipales
Art. 188. “Las Municipalidades disponen de los siguientes recursos:
1. Impuestos municipales establecidos en la jurisdicción respectiva, que respeten los
principios constitucionales de la tributación y la armonización con el régimen impositivo
provincial y federal.
2. Los precios públicos municipales, tasas, derechos, patentes, contribuciones por
mejoras, multas y todo ingreso de capital originado por actos de disposición,
administración o explotación de su patrimonio.
3. Los provenientes de la coparticipación provincial y federal, cuyos porcentajes no
pueden ser inferiores al veinte por ciento. El monto resultante se distribuye en los
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Profesor: Andrea Mensa González
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municipios y comunas de acuerdo con la ley, en base a los principios de proporcionalidad y
redistribución solidaria.
4. Donaciones, legados y demás aportes especiales”.
Todo gobierno requiere, para su autogestión, contar con recursos y obtenerlos por derecho propio.
Sin tesoro no hay gobierno, y sin fondos suficientes no existe autonomía efectiva.
Guiliani FONROUGE fue sostenedor de la viabilidad indispensable de la capacidad tributaria de los
municipios y también de su autonomía.
El nuevo Municipio no es un mero prestador de servicios. Su rol ha variado y su accionar abarca
aspectos no contemplados en otras épocas. El nuevo Art. 123 de la Constitución Nacional (con la
reforma 1994) ha sido explícito en la materia: al declarar el reconocimiento de la autonomía
municipal, lo hace en forma expresa en lo económico y financiero, con lo que se concluye que
además de los sistemas de coparticipación existentes, las municipalidades pueden tener
despegue tributario legítimo y, consecuentemente, deberán instalar dentro de su propio gobierno,
mecanismos que controlen y regulen la creación y percepción de recursos locales para su
redistribución, su aplicación y sus alteraciones, cuando correspondiere.
15.3. Deuda Pública y Empréstitos
La deuda pública municipal es la cantidad que el Estado Municipal ha pedido para poder financiar
las actividades propias de su función.
Si existe un desfase en la relación ingreso-egreso, después de haber agotado las posibilidades de
obtener recursos sin recurrir al crédito, y sólo entonces, pueden buscarse ingresos para satisfacer
las necesidades sociales recurriendo a la deuda pública, sea mediante empréstitos, o bien a
través de la emisión y colocación de bonos y obligaciones de deuda pública.
Si las obras no son urgentes, para equilibrar la relación ingreso-egreso debe reconsiderarse su
construcción; pero si son imprescindibles deben contratarse préstamos, planeándolos con todo
cuidado, porque el endeudamiento es una forma de financiamiento a la que debe acudirse con
muchas precauciones, porque así como ayuda a fomentar el desarrollo y a aumentar la
prosperidad económica y social, haciendo posible que proyectos que con los ingresos ordinarios
son irrealizables, fuera de control por una mala planeación o una mala administración y puede
producir consecuencias muy lesivas en la economía de la entidad endeudada.
En el aspecto positivo, este método de financiamiento amplía la capacidad del gobierno para
construir obras públicas y prestar servicios oportunamente sin recurrir a la imposición de nuevos
gravámenes o aumentar las tasas de los ya existentes; sin embargo, debe acudirse al
endeudamiento con cautela, ya que la recuperación de lo invertido es lenta si la administración es
ineficiente o si existe falta de conciencia tributaria por parte de los contribuyentes que deben
colaborar para cubrir la inversión, como en el caso de las obras por cooperación; y, por otra parte,
afecta el equilibrio del gasto público porque durante largo tiempo cada año habrá que dar cabida
en el presupuesto al pago de la amortización del principal y de los intereses correspondientes.
Materia: Derecho Público Provincial y Municipal
Profesor: Andrea Mensa González
- 15 -
Pero ya en situación de satisfacer los requisitos para hacer uso de él y no emplearlo por
desconocimiento de los procedimientos o de las instituciones a las que se puede recurrir, se
traduce en deficiencias de infraestructura y agudización de las carencias de servicios públicos.6
Los empréstitos son una forma de financiamiento crediticio constituye un instrumento de desarrollo
en tanto contribuye a la ejecución de las obras y servicios encomendadas al gobierno
complementando sus recursos ordinarios. Es un medio de utilizar en el presente recursos futuros,
de movilizar al momento sumas que de otro modo se reunirían sólo a los largo de varios años; a
través de él se reciben anticipadamente recursos para satisfacer de forma inmediata necesidades
cuya solución de otra forma tendría que ser aplazada en espera de fondos. Es una fuente sana de
recursos siempre y cuando no se caiga en el círculo vicioso del endeudamiento.
Asimismo, los estados cuentan con organismos públicos descentralizados, creados para otorgar
créditos a los ayuntamientos para la realización de obras públicas de inversión recuperable y
rentable, así como para la prestación de servicios de beneficio social igualmente recuperables, y
también para otorgar garantías suficientes para convertir a los ayuntamientos en sujetos de
financiamiento de la banca nacional.
Cuando por la naturaleza de la necesidad que ha de satisfacerse no se tenga acceso a esos
fondos, la misma banca de desarrollo puede otorgar créditos normales; si esto no es posible, no
queda más remedio que recurrir a instituciones bancarias comerciales, a instituciones y empresas
privadas, a ahorradores individuales, o a emitir y colocar bonos u obligaciones de deuda pública
municipal.
15.4. Presupuesto Municipal
Es el instrumento financiero que establece el programa de gobierno a seguir por el municipio,
está reconocido en el Art. 186 Inc. 3 de la constitución de la Provincia de Córdoba como una de
las competencias materiales que tienen los municipios.
El presupuesto es presentado por el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo, esto es el Concejo
Deliberante antes de finalizarse las sesiones ordinarias del año, para que sea tratado el
presupuesto del año siguiente. El ejercicio financiero va del 1 de enero al 31 de diciembre y
cuando no se ha sancionado una nueva ordenanza de presupuesto se reconduce el del año
anterior.

Dcho. Público Provincial y Municipal - Módulo 1

Materia: Derecho Público Provincial y Municipal
Profesor: Andrea Mensa González
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Lectura 1 - DERECHO PÚBLICO PROVINCIAL
1. 1. Derecho Público Provincial
1.1.1. Concepto: El Derecho Público Provincial era el sistema constitucional de las Provincias,
tal como lo decía Juan Bautista Alberdi en su libro “Derecho Público Provincial Argentino”.
Podríamos decir que es la rama del derecho público que estudia las instituciones provinciales, su
relación con los demás órdenes de gobierno y el sistema de derechos y garantías que rigen la
vida de una provincia determinada.1
1.1. 2. Objeto y fuentes.
En cuanto a los elementos del derecho provincial, teniendo en cuenta que nos encontramos en
presencia de un Estado Federal, con una organización jurídico- político dada por el Art. 121 de la
Constitución Nacional (C.N.), de todo el derecho no delegado expresamente por las provincias al
gobierno nacional, es que también veremos las relaciones que se dan entre la Nación y las
Provincias, considerando que las provincias delegaron en 1853 determinadas competencias y
atribuciones en función de conformar un solo Estado para el gobierno y la administración de
ciertos objetivos.
De este modo, entendemos por regla que todo aquello no delegado de manera expresa a la
Nación corresponde a las Provincias; tendremos en consecuencia como fuentes la Constitución
Nacional y los Tratados de Derechos Humanos con jerarquía constitucional, la Constitución de la
Provincia, las leyes provinciales, los tratados interprovinciales (Región Centro por ejemplo) y
doctrina y jurisprudencia nacional y provincial.
1.2. El sistema federal argentino.
1.2.1. Origen
Ahora bien, como nos encontramos en un esquema de estado federal, debemos comprender qué
significa el federalismo: entendemos por tal la forma de Estado que se caracteriza por la división
de poder. Si bien es cierto y debemos reconocer que como hablamos de técnicas de división de
poder, existen tantos modelos de federalismo como Estados Federales se conocen, en
contraposición con los Estados unitarios que, como bien sabemos, se caracterizan por la
centralización del poder en un solo órgano de gobierno.
1.2. 2. Antecedentes
El federalismo argentino es el resultado de diversos factores que confluyeron y que le dieron las
notas que lo caracterizan: por un lado, la idea federal nacida de la emancipación de 1810, con la
presencia inobjetable y el protagonismo reconocido no sólo de los habitantes de la ciudad de
Buenos Aires sino del reconocimiento de un interior que debía ser escuchado en las decisiones
que se tomarían en relación al ejercicio del poder.
Se generaba la situación de encontrarnos con una sociedad que tenía en frente dos modelos a
adoptar, ambos con sus adeptos (un modelo unitario o un modelo federal), además de las fuertes
1 El alumno podrá ampliar este punto con la lectura de página 1 a la página 21 del libro ‘Derecho Público Provincial’
que coordina el Dr. Antonio María Hernández de la editorial Lexis Nexis del año 2008.
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migraciones y las grandes extensiones de territorio que hacen de nuestro federalismo un sistema
particular, caracterizado por fuertes sentimientos localistas. En tal sentido es que para llegar a
conformar en 1853 un estado federal fueron necesarios numerosos tratados y pactos que luego
fueron reconocidos por el convencional constituyente como fuente de inspiración y base jurídica –
política de nuestro Estado.
La regla federal es una idea que nace del pensamiento del Dr. Frias, según el cual se busca
fortalecer el sistema federal, delimitando las competencias de las provincias, para así evitar el
avasallamiento de competencias por parte del Estado Nación, esto es, introducir en las
constituciones provinciales una suerte de disposiciones que protejan al Estado provincial; en la
constitución de la provincia de Córdoba lo expuesto se encuentra previsto en el Art. 16.
En dicho artículo se establecen los principios y normas que refieren al goce de la autonomía de
las provincias. Cabe destacar que tal como lo informara el convencional constituyente Antonio
María Hernández, en la Convención Constituyente de 1987, se incorporaron en el mismo algunas
competencias no tradicionales (Incs. 2 a 6).
En el Inc. 2 puede interpretarse claramente la intensión de promover un federalismo de
concertación, idea propulsada por el Dr. Pedro J. Frías, lo cual no es otra cosa que trabajar entre
los distintos órdenes de gobierno en pos de lograr, sobre los temas de interés común, acuerdos
mínimos para afianzar un sistema federal real y posible. Por otra parte, el texto constitucional
provincial, en este inciso, también faculta a la Provincia para celebrar acuerdos, efectuar gestiones
o mantener relaciones con otras provincias, con la Nación, en el ámbito de sus propios intereses y
sin afectar los poderes políticos delegados al Gobierno Federal. Se trata de una facultad
ampliamente reconocida en el Derecho Público Provincial y, por extensión, en las demás
constituciones provinciales.
El Inc. 3 se encuentra una disposición mediante la cual se establece que las provincias pueden
ejercer, en los establecimientos de utilidad pública, el poder de policía, en tanto no interfiera en los
fines para los que éste fue creado, principio que en 1994 fue incorporado en la Constitución
Nacional en su Art. 75, Inc. 30.
En el Inc. 4 se posibilita a la Provincia la posibilidad de concertar con el Gobierno Federal el
régimen de coparticipación, idea manifiesta en la Constitución Nacional luego de la última reforma,
cuando establece en el Art. 75 que la Ley Convenio de Coparticipación a dictarse será en base a
un acuerdo entre la Nación y las provincias, y que no habrá transferencia de competencias ni
funciones sin la correspondiente reasignación de fondos aprobada por el Congreso y por la
Legislatura de la Provincia interviniente.
En el Inc. 6, y anticipándose a lo dispuesto en el Art. 124 de la Constitución Nacional, ya daba la
posibilidad a las provincias de tener vínculos internacionales, sin desconocer la competencia
delegada por éstas a la Nación en la materia. La base para observar este inciso está en
diferenciar la facultad del manejo de las relaciones exteriores, que pertenece al Gobierno Nacional
de, por ejemplo, la gestión que pueda realizar la Provincia para firmar convenios para la radicación
de empresas internacionales en el territorio provincial, siempre con la precaución de que esto no
afecte a la política exterior fijada por la Nación, no comprometa el crédito público y sea puesto en
conocimiento del Congreso.
1.6. Principales disposiciones que reafirma el federalismo en la Constitución
Nacional
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El federalismo en la reforma de 1994, fue la figura central del debate y esto porque desde el Pacto
de Olivos, el núcleo de coincidencias básicas y la ley declarativa de la necesidad de la reforma,
los dos partidos políticos preponderantes por aquel entonces, acordaron como ejes de la reforma,
establecer mecanismos de fortalecimiento del estado federal y la limitación del poder ejecutivo
nacional.
En consecuencia, los convencionales de 1994 dispusieron una serie de medidas que según su
saber y entender son las que servirían para fortalecer el vapuleado sistema federal.
1.2.3. Evolución
Federalismo en la reforma de 1994
A) INSTITUCIONAL/ POLÍTICO
1) Existencia de IV órdenes de gobierno. Se deja de hablar de Nación y Provincias
solamente y se fortalece dando reconocimiento constitucional a la
* Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Art. 129), con características propias, que la
diferencian de una provincia y de un municipio.
* Municipios. Arts. 5 y 123, donde se deja en claro que el régimen municipal que se
debe garantizar es el autónomo y, en consecuencia, se fortalece la Autonomía Municipal.
2) Senado
* Existencia de 3 senadores (Art. 54) Representación de la minoría. Recordemos
que antes de la reforma se encontraban sólo dos senadores por provincia.
* Elección Directa (Art.54). Como antes de la reforma de 1994 no se disponía la
forma de elección, el mecanismo era por la legislatura provincial. Esto implicaba que los dos
senadores representaban al mismo partido político, que generalmente era el oficialismo provincial,
en consecuencia la oposición, las minorías provinciales no tenían representación.
* Reducción de mandato (Art. 56)
3) Intervención Federal (Art. 5,6, 75 Inc. 31 y 99 Inc. 20) dejando en claro que la
disposición de este remedio es una atribución del Congreso de la Nación y que sólo cuando éste
se encuentra en receso puede ser adoptada por el Poder Ejecutivo Nacional, debiendo
convocarse de manera inmediata el Legislativo para su tratamiento.
B) ECONÓMICO / FINANCIEROS
1) Ley Convenio de Coparticipación. Características de la Ley. Sistema tributario,
impuestos directos e indirectos (Art. 75 Inc. 1, 2, 3, 19).
2) Órgano Fiscal Federal (Art. 75 Inc. 2) que se encarga de controlar el cumplimiento de
la ley convenio de coparticipación
3) Banco Federal (Art. 75 Inc. 6)
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C) ECONÓMICO SOCIALES
1) Creación de Regiones (Art.124) para el desarrollo económico y social
exclusivamente; no constituyen un nuevo orden político.
2) Convenios Internacionales (Art. 124) siempre que éstos no vayan en contra de la
política exterior fijada por el gobierno nacional (ya que el manejo de las relaciones exteriores fue
una de las facultades que las provincias delegaron en la Nación.) no comprometan el crédito
público y se ponga en conocimiento del Congreso.
3) Propiedad de los Recursos Naturales (Art.124)
4) Poder de Policía Provincial y Municipal en Establecimientos de Utilidad Pública (Art.
75 Inc. 30), siempre que no interfiera en los fines para los cuales éstos han sido creados.2
2 El alumno podrá ampliar este tema con el libro ‘Federalismo, Autonomía Municipal y Ciudad Autónoma de Buenos
Aires en la reforma constitucional de 1994’ del Dr. Antonio María Hernández de Editorial Depalma
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2. El Estado Provincial
2.1. Elementos constitutivos
Las provincias como estados que son, poseen los mismos elementos constitutivos que el estado
nación, esto es territorio, población y poder.
Cuando hablamos de población nos referimos a esos habitantes que tienen cierto carácter de
permanencia, que viven, en el suelo provincial. Territorio es el espacio, la tierra, el suelo en donde
se van a asentar las personas para conformar un estado y así lograr su subsistencia. Y poder es
el poder de imperio, es el conjunto de normas que van a regir las relaciones de las personas que
habitan en ese territorio determinado, digamos que es la organización jurídica que tiene todo
estado.
Territorio Provincial.
El territorio de las provincias encuentra su reglamentación a partir de lo dispuesto por el Art. 75
Inc. 15 de la Constitución Nacional, cuando dice que es atribución del congreso arreglar
definitivamente los límites del territorio de la Nación, fijar los de las provincias y resulta natural que
así sea, ya que es el Congreso el órgano en el cual se encuentran representados no sólo los
intereses generales de la población (Cámara de Diputados), sino las distintas provincias que
conforman nuestro estado (Cámara de Senadores).
Por tal motivo, en caso de presentarse conflictos será la Corte Suprema de Justicia de la Nación la
que entenderá y resolverá los mismos.
Cesión de Territorio y Formación de Nuevas Provincias.
El último artículo mencionado de la Constitución Nacional, junto al Art. 13, constituyen el marco
que establece que, para formarse nuevas provincias se requiere al igual que para ceder territorio,
la aprobación de las legislaturas de las provincias en cuestión y cada uno de los ordenamientos
locales (Constituciones Provinciales) establecen en qué caso y de qué forma lo permitirían, luego
de ello el Congreso de la Nación lo aprobaría.
En el caso de la provincia de Córdoba la constitución establece no solamente un procedimiento
diferente para la cesión de territorio, sino que también para el abandono de territorio y su puesta
en consideración a la ciudadanía.
La integridad territorial de las Provincias en las constituciones.
El principio de integridad territorial, significa la garantía, no desmembramiento del territorio de la
provincia, y esto en consecuencia de que, como ya vimos, el territorio en un Estado es uno de los
elementos constitutivos, es un elemento de vital importancia, por ser el espacio físico donde se
asentarán las personas que decidan habitar en ese Estado, es por ello que la constitución de la
provincia de Córdoba lo prevé en su Art. 1, y comprende el suelo, subsuelo, etc.
2.1.3. Poder constituyente provincial.
Toda Constitución es una declaración de la voluntad popular, que se basa en el reconocimiento de
dos pilares esenciales de toda sociedad políticamente organizada: por un lado, los derechos
fundamentales que esa sociedad reconoce como legítimos para quienes la habitan y, por otro, una
declaración de la forma de organización política que ha elegido para regirse.
Así, todas las constituciones modernas contienen una columna vertebral de derechos y libertades
fundamentales, a cuyo respecto se obliga el Estado para con los habitantes, y otra de igual
relevancia, con la estructura del poder. La forma de organizar y distribuir el poder es necesaria
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para delimitar las actuaciones del Estado e impedir que se puedan lesionar los derechos antes
mencionados.
Una Constitución, entonces, no sólo debe contener la organización del Estado, sino también el
marco de desarrollo de la sociedad a la que está dirigida y, dentro de él, como condición
importante para que se realicen aquellas aspiraciones y valores supremos de los seres humanos
que la conforman, el reconocimiento a la dignidad y a la libertad de las personas, en el marco de
un plano de igualdad, es decir, teniendo como pilar fundamental el respeto a los derechos
humanos.
Para no caer en un análisis simplista, que tendería a señalar que las constituciones proveen a los
ciudadanos las garantías necesarias para protegerse de las intervenciones del Estado, debemos
tener en cuenta que en la actualidad, y con una democracia lo suficientemente madura, se debe
comenzar a avanzar en una nueva forma de ver la Constitución, que consiste en apreciarla no
sólo como instrumento protector de los derechos de las personas frente a los abusos de poder,
sino también como el mecanismo más útil y eficaz para la defensa de las minorías frente a los
intentos de las mayorías de avasallarlas, como motor de desarrollo de un pueblo en la búsqueda
de garantizar, cada vez más adecuadamente, la calidad de vida de las personas.
En estos últimos años se han fortalecido las bases de nuestro sistema democrático de gobierno,
por lo que corresponde que demos un paso más y trabajemos en pos de mejorar la calidad de esa
democracia conseguida, porque el ciudadano de hoy no se conforma ya con el cumplimiento de
los requisitos formales de esa ley suprema sino que es una persona plenamente consciente de
sus derechos y demanda continuamente un nuevo modelo de desarrollo capaz de traducir esos
conceptos que aún siente abstractos, vacíos de contenidos, en verdaderas herramientas de
transformación social.
El poder constituyente es la expresión más acabada del ejercicio de la soberanía popular, es la
forma en la que el pueblo genera su propio ordenamiento jurídico político, que regirá sus destinos;
se produce de manera originaria (la primera vez que se ejerce) o derivado (cuando reforma su
constitución).
La Constitución de la Provincia de Córdoba cuenta como importante reforma la del año 1987, la
motivación de los convencionales constituyentes fue adaptarla a las nuevas épocas que se vivían
y convertirla en un instrumento moderno y capaz de dar las herramientas jurídicas esperadas.
Fundamentalmente debemos considerar que ésta fue producto de un profundo consenso, por lo
que no hay definiciones terminantes, impuestas por la fuerza de los votos, sino que se trata de
pautas consensuadas y ampliamente debatidas. Se reformó el Preámbulo a los principios
consagrados históricamente: se le incorporaron valores tales como la dignidad de la persona
humana, la solidaridad, la democracia participativa y el fortalecimiento de la autonomía municipal.
Luego, la Constitución estableció que la Provincia se organizara bajo un Estado social y
democrático de Derecho, que se debían armonizar los derechos de las personas a ejercer todo
tipo de actividad lícita con los intereses propios de la comunidad y mantuvo el sistema bicameral
en el Poder Legislativo, el Defensor del Pueblo como órgano encargado de defender los derechos
de las personas, el Consejo Económico Social como órgano de consulta y la elección directa por
parte de los ciudadanos de los integrantes del Tribunal de Cuentas, entre muchas otras
innovaciones. Las modificaciones planteadas sirvieron de fuente a muchas otras constituciones
provinciales e incluso a la misma Constitución Nacional.
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Sin lugar a dudas, no sólo fue la última gran reforma que tuvo nuestra Constitución provincial sino
la más importante, debido a la magnitud de las innovaciones planteadas y a la forma en la cual se
llevó a cabo el proceso de reforma.
En 2001, al abrirse el período de sesiones ordinarias de la Legislatura, el Gobernador incluyó en
su discurso algunos puntos que debían ser producto de una futura reforma de la Constitución
Provincial, lo cual resultó más que controvertido doctrinariamente, ya que el Poder Ejecutivo,
según disponía la Constitución de la Provincia de Córdoba de 1987 en su Art. 197, no podía iniciar
la ley que declararía la necesidad de la reforma ni tampoco podría vetarla. Pero lo cierto es que se
dio la reforma, en el año 2001, con los temas habilitados por la ley 8947.
Los fundamentos estaban basados en la necesidad de rediseñar el modelo de Constitución
Provincial que, si bien se había adecuado a las necesidades sociales con la reforma de 1987, en
el transcurso del tiempo y con los profundos debates que se estaban abriendo en el seno de
sociedad con respecto al funcionamiento de algunas de las instituciones que componen nuestra
vida democrática, se tornaba necesario la actualización de los contenidos constitucionales.
El bloque de convencionales constituyentes de Unión por Córdoba estableció como objetivos de la
Reforma, el de prestigiar el Parlamento, escuchar lo que la sociedad les estaba reclamando, tratar
el tema de la crisis de representatividad, avanzar sobre la eficiencia y la eficacia del Poder
Legislativo, reformular el sistema de privilegios parlamentarios (que estaban siendo duramente
cuestionados por la sociedad) y, por sobre todo, fortalecer el juego entre las distintas fuerzas
políticas, respetando y garantizando el pluralismo.
El bloque de la Unión Cívica Radical, por su parte, manifestó que llegaba al recinto a reformar la
Constitución Provincial, porque el pueblo así lo había dispuesto y porque creía que el sistema
electoral para elegir a los integrantes del Poder Legislativo debía ser reformado. Sin embargo se
evidenció la existencia de una falta de debate profundo y de consenso político, lo cual se
vislumbró en el cincuenta por ciento de votos en blanco en la elección para los convencionales3.
Más allá de lo expuesto, se perdió una oportunidad valiosa de hacer una verdadera reforma
constitucional como las que la historia ha demostrado que Córdoba es capaz de hacer, cuando así
es su voluntad, avanzando en la incorporación del Consejo de la Magistratura, de dotar al Consejo
Económico y Social de facultades reales, en ir más allá e incluir nuevas pautas para garantizar
aún más la autonomía de los municipios, en dar legitimación procesal al Defensor del Pueblo y en
incorporar de manera directa la garantía del hábeas data, entre muchos otros temas.
Ahora bien, mirando la constitución de la provincia de Córdoba, en primer lugar debemos decir
que la Constitución de la Nación es la norma jurídico-política que crea al Estado Federal y sienta
las bases fundamentales de la organización de los Estados provinciales. Satisfechas las bases
fundamentales, las provincias tienen un amplio margen para establecer en sus constituciones la
organización de sus instituciones sin ninguna dependencia.
Distintos sistemas de reforma.
Existen diversos sistemas de ejercer el poder constituyente, en el caso de la provincia de
Córdoba, siguió el modelo de Constitución Nación estableciendo el sistema de reforma por
convención, dejando de lado modelos que se presentan en muchas otras provincias de nuestro
país, como son el sistema de reforma por la legislatura, con o sin referéndum posterior, o la
variante menos usada en nuestro país que es el de reforma por convención ad referéndum.
3 Ver diario de Sesiones de la Convención Constituyente Provincial 2001
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En nuestra provincia de Córdoba, como a nivel nacional, la reforma de la constitución se da en
base a una ley declarativa de la necesidad de la reforma que dicta la legislatura de la provincia en
la que se indican los temas a tratar, el plazo que se dará a la convención y se convoca a
elecciones de convencionales.
El sistema por enmiendas es el que se da por lo general cuando lo que se busca es modificar uno
o dos artículos de la constitución, entonces la reforma la hace la legislatura de la provincia y luego
cuando es ad referéndum, se pone en consideración de la ciudadanía en las próximas elecciones,
para que ésta decida si está de acuerdo o no, y si es aprobada entra en vigencia.
Inconstitucionalidad de la reforma constitucional.
La reforma de la constitución puede ser inconstitucional y el primer antecedente que encontramos
es la reforma de 1860, cuando se incorpora Buenos Aires modificando el texto constitucional de
1853, en clara violación de lo dispuesto en el Art. 30, cuando decía que esta constitución no
podría ser reformada por un termino de diez años, se recurrió a la teoría del poder constituyente
originario abierto (en un solo acto) y cerrado (como sería el caso) para poder seguir adelante y
salvar la objeción de inconstitucionalidad. En consecuencia podemos decir que la
inconstitucionalidad de una reforma constitucional se produce cuando se violentan los límites
establecidos para el ejercicio del poder constituyente derivado.
2.2 La Región.
El Art. 124 de la ley suprema dispone, en su primera parte: "Las provincias podrán crear regiones
para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de
sus fines".
En el proyecto de reforma constitucional se propuso la creación de regiones y en los fundamentos
los convencionales expresaron que: "La regionalización es un instrumento apto para el desarrollo
económico y social de importantes sectores de nuestro territorio. En tal sentido, el proyecto prevé
la posibilidad de crear regiones en un marco de coordinación y consenso, evitando la imposición,
desde escritorios de tecnócratas, de estructuras carentes de sustento real". En primer lugar, una
regionalización para el desarrollo económico y social. Esto significará que, más allá de la
existencia de órganos para el cumplimiento de sus fines, no se podrán afectar ni las autonomías
provinciales ni las autonomías municipales.
Naturalmente, tendrá que ponerse énfasis en el desarrollo de las economías regionales para
asegurar una Argentina que no siga siendo un desierto, como decía Alberdi, con algunas
pequeñas islas de desarrollo económico, sino que exista la posibilidad de un desarrollo equilibrado
de la Argentina"
Aunque el mapa regional se encuentra casi formalizado con las regiones ya constituidas del gran
Norte Argentino, Patagonia, Nuevo Cuyo y Centro, (faltando sólo la integración de la Provincia de
Buenos Aires y de la ciudad Autónoma), no se aprecia un avance de dicho proceso y mucho
menos que la conformación de la misma haya servido para lograr el objetivo planteado.
Las graves situaciones institucionales, económicas y sociales atravesadas, sumadas a la ausencia
de una política arquitectónica, seguramente han influido en ello. Sólo se advierte últimamente una
cierta actividad destacable en la Región Centro, que depende del entusiasmo circunstancial de los
gobernadores de turno. Seguimos por ende, sin lograr una modificación del ordenamiento
territorial con proyectos estratégicos como los corredores bioceánicos.
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2.3. La provincia y las relaciones internacionales
La reforma de 1994 dispuso la facultad de las provincias de celebrar acuerdos internacionales, y
esto a simple vista parece que estaría en contraposición con la delegación del manejo de las
relaciones exteriores que hicieron las provincias a la nación a la hora de conformar el Estado
Nación. Ahora bien, deteniéndonos en su análisis, lo que los convencionales constituyentes
establecieron, fue la disposición por la que las provincias, en un mundo global, necesitan
interactuar con otros estados nacionales, o provincias de otros estados, es por ello que se les
permite que firmen acuerdos internacionales (no los llaman tratados) con determinados requisitos
a cumplir.
Éstas deben observar que no sean acuerdos que vayan en contra de la política exterior fijada por
el gobierno nacional, que no comprometan el crédito público y que sea puesto en conocimiento del
Congreso, esto es que el Congreso de la Nación no presta su consentimiento sino que controla el
cumplimiento de las pautas establecidas en la carta magna (Art. 125 Constitución Nacional).
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3. Provincia en la Nación
3.1. Poderes de las Provincias
En el fundamental tema de la distribución de competencias en el Estado federal, la reforma
constitucional de 1994 no modificó la regla máxima en la materia, que es el antiguo Art. 104 -
actual 121.
Pero no debemos dejar de reconocer que la regla ratificada y fortalecida por los convencionales
sufrió modificaciones, a medida que se fue produciendo el proceso de centralización del país;
incluso la propia jurisprudencia de la Corte Suprema fue admitiendo los avances del gobierno
central, situación más presente hoy que nunca.
Son poderes prohibidos a la Nación, el dictar las constituciones provinciales, establecer impuestos
directos, dictar leyes procesales, disponer el régimen municipal, la administración de justicia, la
educación primaria, etc. A su vez, las provincias conservan todos los poderes no delegados de
manera expresa a la nación por lo que, lo que no le fue delegado, le esta prohibido.
La Nación y las Provincias tienen poderes concurrentes en las llamadas “cláusulas de progreso”
que tienden a garantizar el bienestar para toda la población, según reza el Art. 75 Incs. 2 y 125.
Las provincias no pueden ejercer aquellos poderes delegados expresamente, como por ejemplo,
dictar códigos de fondo, manejo de relaciones exteriores, expedir leyes de ciudadanía, disponer la
guerra o firmar la paz, etc.
3.2 Poder de Policía Provincial.
Es la potestad, la facultad que tiene el Estado de limitar, restringir, reglamentar el ejercicio de los
derechos de la persona para de este modo poder garantizar la normal convivencia en comunidad.
Según la teoría amplia se ejerce en materias de moralidad, seguridad, salubridad y bienestar
general, mientras que la tesis restringida (menos seguida) habla de seguridad, moralidad y
salubridad pública.
Debemos tener en cuenta que es una de las facultades concurrentes entre los órdenes de
gobierno por la importancia que reviste, pero prioritariamente y atendiendo al principio de
proximidad, es una atribución que ejercen las provincias.
En este sentido y cuando hablamos de la facultad de reglamentación, la Corte Suprema de
Justicia de la Nación ha dicho que se debe entender por reglamentar un derecho: “es limitarlo, es
hacerlo compatible con el derecho de los demás dentro de la comunidad y con los intereses
superiores de esta última”.
Es que ningún derecho es absoluto y como ha dicho la Corte: “...un derecho ilimitado sería una
concepción antisocial”, (Fallo 136/161). O como dice Bielsa: “ninguna libertad es ilimitada, pero
ninguna norma reglamentaria puede destruir, por sus disposiciones, esa libertad” (citado por
Marienhoff, T. IV, p.666)
Es de la mayor relevancia, fundamental, tratar de precisar el ambiguo concepto de “razonabilidad”,
porque dará la pauta o metro patrón de hasta donde se puede llegar con la reglamentación.
El profesor Bidart Campos sostiene que el principio de legalidad “es verdaderamente formalista en
cuanto exige la ley formal para mandar o prohibir. Pero no basta, se requiere que la ley sea
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constitucional, que responda “a pautas de valor suficiente”. Por eso resulta menester brindar
contenido material de justicia, lo que constitucionalmente se traduce en la regla o principio de la
razonabilidad.
4. La Provincia en la Nación
4. 1 El sistema tributario Argentino.
La reforma, al constitucionalizar la coparticipación impositiva bajo estrictas condiciones, también
cumplió su objetivo de fortalecer el federalismo.
Primeramente, la reforma define con claridad la distribución de competencias entre el gobierno
federal y provincias, en relación a los tributos indirectos externos, como nacionales (en el Inc. 1
del Art. 75); a los tributos indirectos internos, con carácter de concurrentes (en el Inc. 2, primer
párrafo del Art. 75) y a los tributos directos, como correspondientes sólo en forma excepcional al
gobierno federal (en el Inc. 2, segundo párrafo, del Art. 75), tal como lo había señalado la doctrina
.
Inmediatamente después, el Inc. 2 del Art. 75 prescribe como coparticipables a los tributos
indirectos internos y a los directos que en forma excepcional recaude el gobierno nacional, salvo
la parte o el total de ellos que tengan asignación específica. Esta última cuestión fue objeto de
intensas negociaciones, ya que fue un sistema comúnmente utilizado para detraer fondos de la
masa coparticipativa perjudicando a las provincias, y por ello se fijaron especiales condiciones en
el Inc. 3, como oportunamente se apreciará. Tampoco integran la masa coparticipable los tributos
que corresponden a las provincias que poseen recursos naturales, v.gr., regalías petroleras, como
una derivación de su propiedad, reconocida en el Art. 124 de la Ley Suprema.
Seguidamente el Inc. 2 expresa: "Una ley-convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y
las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la
automaticidad en la remisión de los fondos".
Dicha ley-convenio debe cumplir además las siguientes condiciones según la ley suprema: 1) El
Senado es la Cámara de origen. 2) La sanción debe ser con la mayoría absoluta de la totalidad de
los miembros de cada Cámara. 3) No puede ser modificada unilateralmente. 4) Tampoco puede
ser reglamentada. 5) Debe ser aprobada por las provincias. 6) La distribución entre la Nación, las
provincias y la Ciudad de Buenos Aires, y entre éstas, se efectuará en relación directa a las
competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, contemplando criterios objetivos de
reparto. 7) Estos criterios deben ser: la equidad, la solidaridad y la prioridad para lograr un grado
equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio
nacional.
La incorporación del instituto de la ley-convenio a la Constitución es, para nosotros, una
trascendental reforma destinada a afianzar el federalismo de concertación, en uno de los capítulos
más conflictivos de la historia argentina: la relación financiera entre Nación y provincias.
Estos especiales requisitos intentaron revertir, por un lado, las simples adhesiones que las
provincias debían prestar a la legislación que imponía casi siempre el gobierno central frente a la
dependencia de las provincias y, por otro lado, fijar un régimen definitivo con reglas claras, que
permita un desarrollo equilibrado de la federación, en lugar de la arbitrariedad que ha signado la
relación Nación-provincias.
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La Constitución ha prescrito la integración de la masa coparticipable con los impuestos indirectos
internos y los directos que correspondan a la Nación en forma excepcional, según el Inc. 2 del Art.
75, pero ha admitido la posibilidad de detracción de una parte o de la totalidad de ellos mediante
asignaciones específicas. Sin embargo, como por esta vía se afectó el federalismo (en casos
como la creación del Fondo Transitorio para financiar desequilibrios fiscales provinciales (ley
23.562), o el impuesto sobre intereses y ajustes de los depósitos a plazo fijo en beneficio de
determinadas provincias, ley 23.658), el Inc. 3 del Art. 75 ha establecido requisitos especiales para
ellas. En efecto, se ordena que las leyes que establezcan o modifiquen asignaciones específicas
de recursos coparticipables tengan tiempo determinado y que sean sancionadas por un quórum
especial de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. Este último
requisito es muy importante como garantía para las provincias, ya que no es fácil alcanzar dicho
quórum en la tarea legislativa, sin un alto grado de consenso.
La reforma ha impuesto criterios de reparto, tanto para la distribución primaria como para la
secundaria. En relación a la distribución primaria, es decir, entre la Nación por un lado y las
provincias y la Ciudad de Buenos Aires por el otro, se señala: a) lo vinculado a asignaciones
específicas, recientemente analizadas, y b) "la relación directa a las competencias, servicios y
funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto", como sostiene el Inc.
2 del Art. 75, en una frase que se correlaciona con un párrafo posterior de la misma norma que
expresa: "No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva
reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia
interesada o la Ciudad de Buenos Aires, en su caso".
Resaltamos la trascendencia de este criterio, ya que una de las herramientas del gobierno federal
para lesionar el federalismo fue imponer trasferencias de competencias, servicios o funciones a
las provincias o a la Ciudad de Buenos Aires, con lo que centralizó recursos y federalizó los
déficits, situación del traspaso de la policía a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Lamentablemente, sabemos que tampoco se cumplió la disposición transitoria sexta de la reforma,
que indicó como plazo para la sanción de la ley-convenio de coparticipación "antes de la
finalización del año 1996".
Más adelante volveremos a abordar este tema, completando el punto 4.1 del programa, a través
de algunos gráficos que le facilitarán la comprensión sobre los aspectos financieros del
federalismo que venimos trabajando en el presente módulo.
4.2. Servicios Públicos
La materia servicio público no está suficientemente elaborada doctrinariamente y sólo tienen una
justificación constitucional los que denominamos “grandes servicios públicos”.
Se entiende, entonces, la necesidad de penetrar sucintamente en esas elucubraciones
doctrinarias que sobre el particular se han hecho.
Algunos autores como Bielsa, Greca, Marienhof, etc. se apoyan en la teoría “funcional” que
considera servicio público según la importancia de la necesidad que se pretenda atender.
Entendemos que la propia definición sobre el servicio público, que aquí se ha adoptado como
mayormente aceptada, la teoría “funcional”, es la que define la cuestión. En efecto, esta teoría
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advierte que se debe considerar la importancia o mérito del tipo de necesidad que con esa
actividad se intenta satisfacer.
Por principio, la creación de un servicio público corresponde a la jurisdicción local o provincial,
pues se trata de potestades cuyo ejercicio general no fue delegado por las provincias al constituir
la unión nacional. Por excepción, la creación de un servicio público podrá corresponderle a la
Nación, circunstancia que deberá hallar fundamento en un texto de la Constitución. Cuando el
servicio tenga caracteres “interprovinciales” o “internacionales” (C.N. Art. 67 Inc. 13, hoy 75, Inc.
13); cuando la Nación ejercitare al respecto las atribuciones que le confiere el Art. 67, Inc. 16;
cuando la Nación ejerciere actividades que la Constitución le atribuye expresamente y que
constituyen servicios públicos, como sería la instalación de establecimiento de Correos generales”
(Art.67, Inc. 13) (Marienhoff, II, 85 - 86).
En definitiva se trata de la actividad por la cual se satisface una necesidad colectiva a través de un
procedimiento de Derecho Público, cuyos caracteres son la continuidad, la regularidad, la
uniformidad y la igualdad en la prestación; la titularidad está en manos de Estado, quien es el que
debe garantizar su cumplimiento a través de los instrumentos que dispone, ya que los servicios
públicos pueden ser prestados en forma directa por la administración pública o por medio de
concesionarios o prestatarios.
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4. 1. ASPECTOS FINANCIEROS DEL FEDERALISMO
Coparticipación impositiva
- La distribución de competencias en materia impositiva en la Constitución Nacional
Gobierno FEDERAL
Impuestos Indirectos externos (aduaneros):
En forma excluyente y permanente.
(Arts. 4, 9, 67 inc. 1º y 108 CN).
Indirectos internos:
En forma permanente y concurrente con las
Provincias (Art. 4 CN)
Directos:
Excepcionales (Art. 67 inc. 2º CN)
PROVINCIAS
Impuestos Indirectos Internos:
En forma concurrente y permanente con el
gobierno Federal (Art. 4º CN).
Directos:
En forma excluyente y permanente, salvo que el gobierno
Federal utilice la facultad otorgada por el Art. 67 inc. 2º CN.
- La coparticipación impositiva en la Reforma Constitucional.
La Reforma Constitucional constitucionalizó la coparticipación impositiva y fortaleció el
federalismo, estableciendo una clara dicotomía en la distribución de competencias entre gobierno
Federal y Provincial con relación a los tributos indirectos externos, tributos indirectos internos
(concurrentes) y tributos directos (en forma excepcional al gobierno Federal).
El Art. 75 inc. 2º de la CN establece que:
“Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes
de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los
fondos.”
Esta Ley – Convenio debe cumplir con las siguientes condiciones de acuerdo a la CN:
El senado es la cámara de origen.
La sanción debe ser con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada
cámara.
NO puede ser modificada unilateralmente.
NO puede ser reglamentada.
Debe ser aprobada por la Provincias.
La distribución entre Nación- Provincia y Ciudad de Buenos Aires, se efectuará en relación
directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, contemplando criterios
objetivos de reparto (con solidaridad, equidad y prioridad).
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La CN prescribió la integración de la masa coparticipable con los impuestos indirectos internos y
los directos que corresponden a la Nación en forma excepcional, pero admitió la detracción de una
parte o de todo mediante asignaciones específicas por vía de la creación del Fondo Transitorio
para financiar desequilibrios fiscales provinciales.
La Reforma Constitucional impuso criterios de reparto para la distribución:
PRIMARIA Corresponde al gobierno Federal.
Es la que establece el Art. 75 inc. 2º:
“No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la
respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por
la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.”
Principios que dominan la distribución primaria entre Nación –
Provincias
Automaticidad en la remisión de los fondos, para evitar negociaciones de motivación
política ajenas a los recursos.
Justicia interregional para la homogénea calidad de las prestaciones estatales.
Relación de los servicios que ofrezca con los distintos niveles de gobierno.
SECUNDARIA Entre las Provincias y la Ciudad de Bs. As.
Los criterios de distribución deben ser:
Objetivos: Es decir, claramente determinados.
Equitativos: Hace referencia a la justicia en el caso concreto.
Solidarios: señala la ayuda mutua que debe existir entre las Provincias.
Prioritarios: Es decir, la búsqueda del logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad
de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio Nacional.
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EL ROL DEL FEDERALISMO FISCAL EN LA DEMOCRACIA ARGENTINA
Trabajo presentado en el Congreso de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional por los
Profesores Andrea Mensa González y Marcelo Bernal. Tucumán. 2009
1. Introducción
Observando cómo los gobiernos centrales, en especial el de nuestro país, usan sus
poderes fiscales para influir o controlar a los gobiernos provinciales y municipales, por diversas
vías, en este trabajo explicaremos la relación existente entre el federalismo fiscal y el sistema
político institucional de nuestro país.
Veremos si, en la conexión entre el sistema político y el sistema fiscal, se encuentra alguna
explicación que nos lleve a determinar cuál es la relación que se da entre el gobierno nacional, las
provincias y los municipios.
Por último, podremos entender cuál es la relación que se da entre los distintos órdenes de poder
en nuestro país y su posible influencia en el sistema político y fiscal adoptado.
Concluiremos seguramente, con la convicción de que se deben encarar reformas estructurales en
todos los ámbitos, donde la descentralización fiscal y política sea la piedra fundacional de una
nueva Argentina.
2. Federalismo argentino.
Nuestro país, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1 de la Constitución Nacional, se
organiza como un estado federal; en él conviven cuatro órdenes de gobierno, la Nación, las
Provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios.
Cuando hablamos de federalismo, nos referimos a una forma de organización del poder, donde
existen diferentes órdenes de gobierno con facultades y atribuciones determinadas.
Federalismo es una forma de organización territorial del poder, que se expresa de diversas formas
y que se presenta en una gran variedad de modelos político – constitucionales, en el mundo
actual4. Es una técnica de distribución del poder del Estado, a través de la cual los distintos
centros de poder se reservan cierto grado de autogobierno.
Por este sistema de distribución de competencias propias de un Estado federal, las fuerzas
centrípetas y centrifugas se ven coordinadas, cooperando, en el concierto federal, reconociendo
como eje articulador al gobierno nacional en el diseño de las políticas públicas, principalmente.
El origen del federalismo se puede reconocer en la sanción de la Constitución de Estados
Unidos de Norteamérica en el año 1787. La formación de este Estado se basa en la existencia de
un pacto por el cual, los Estados soberanos acordaban asociarse, unirse y construir un vínculo
fuerte y sólido entre ellos, en pos del bienestar general. En definitiva, su origen se relaciona con el
4 Veintiocho países en los que habita el 40% de la población mundial se autodenominan federales. Bélgica,
Etiopía y España países originariamente unitarios se están volviendo cada día más federales, otros países
como Bosnia, Sri Lanka, Nepal, República Democrática del Congo adoptaron el federalismo en contextos de
posconflictos.
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principio de negociación entre voluntades diversas y la tendencia de la democracia liberal a
dotarse de mecanismos de pesos y contrapesos, controles mutuos y recíprocos entre los distintos
estamentos de gobierno.
Generalmente se considera que un Estado es federal, cuando tiene al menos dos órdenes
de gobierno, (uno para todo el país y otro para las unidades constitutivas de la federación), una
constitución no reformable unilateralmente por el gobierno nacional, una carta magna que atribuya
poderes legislativos, inclusive los fiscales, autonomía en cada uno de los órdenes de gobierno,
representación de las unidades constitutivas en el poder legislativo nacional, un árbitro para la
resolución de los conflictos de poderes entre los gobiernos y un sistema fuerte de instituciones
que funcionen coordinadamente.
De acuerdo a lo que venimos señalando, cuando hablamos de federalismo, observamos un
juego pendular de potestades, atribuciones y responsabilidades, articulado por el gobierno central,
que va desde, la descentralización, hasta el necesario mecanismo compensatorio que tiende a
equilibrar las desigualdades regionales, existentes en nuestro país.5
Según nos muestra nuestra historia institucional, el progreso del federalismo está
relacionado con la estabilidad y fortaleza de las instituciones, la vigencia del orden democrático, el
desarrollo económico y social sostenido y el respeto a los derechos humanos. En efecto, el
federalismo es uno de los blancos más atacados, junto con los derechos civiles y garantías
constitucionales, en las épocas de crisis.
5 Art 75 Inc…. Constitución Nacional cuando dice: “Corresponde al Congreso: 1. Legislar en materia
aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones
sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación.
2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones
directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que
la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este
inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables.
Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de
coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.
La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en
relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios
objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de
desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta
de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y
será aprobada por las provincias.
No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos,
aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos
Aires en su caso.
Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en
este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la
ciudad de Buenos Aires en su composición.
3. Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por
ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.”
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En situaciones de emergencias, los gobiernos centrales suelen imponer su propia agenda,
acentuando la concentración de facultades y recursos extraordinarios en el poder ejecutivo
nacional, so pretexto de dotar al mismo de las herramientas necesarias para afrontar tales
situaciones.
3. Federalismo Fiscal
Los acuerdos en torno a la recaudación, coparticipación y el gasto público son cruciales tanto
política como económicamente, para el funcionamiento real de todo sistema federal.
El tema de quién determina cuál es el orden de gobierno encargado de recaudar los
impuestos y demás ingresos y quién los gasta y cómo los gasta, son ejes fundamentales para la
real división de poderes de un gobierno federal. En un segundo aspecto a conspirar es que la
forma en la que se recauda y se invierte el dinero público puede afectar de manera significativa a
la salud económica y productiva de estado federal.
La política fiscal adoptada tiene consecuencias positivas o negativas en el funcionamiento de
la economía de las unidades constitutivas de la federación, los incentivos fiscales, por ejemplo,
pueden atraer empresas, generar fuentes de empleo, reactivar el consumo, si son las adecuadas.
De no aplicarse correctamente los incentivos, si no se invierte adecuadamente lo recaudado, se
produce una pérdida de los mismos, cuyos efectos repercuten en las provincias y municipios más
fuertemente que en la Nación.
Existen algunos principios para distribuir con eficacia los poderes de recaudación de los
ingresos entre los gobiernos de una federación, sin embargo en la práctica, debido a las diversas
disposiciones constitucionales existe gran variación de modelos, de acuerdo a la historia tributaria
de cada uno de los países
En cuanto al poder impositivo argentino, la Constitución Nacional atribuye potestad tributaria
a la nación y a las provincias según el tipo de impuesto del que se trate. Es decir, en lo formal, los
convencionales constituyentes de 1994 han dejado bien en claro el principio de la separación de
las fuentes tributarias. Ahora bien, en la realidad, observamos que ha primado una centralización
en la nación, quien legisla y recauda los impuestos de mayor potencial recaudatorio (Impuesto al
Valor Agregado IVA, ganancias, impuestos internos sobre consumos específicos, combustibles,
etc.)6, de cuyo producido participa a las provincias según los criterios fijados en el llamado
régimen de coparticipación federal de impuestos.
Esta realidad normativa ha generado una progresiva centralización del poder en el gobierno
nacional, tanto en materia de gasto público, como de potestades tributarias y facultades
regulatorias. La situación se repite, y aún se acentúa, en cuanto a la relación provinciasmunicipios.
Los gobiernos locales dependen, de las decisiones y el financiamiento tanto de la
provincia como de la Nación.
Lo expuesto, ha llevado a crear una relación de dependencia de los intendentes a los
gobernadores y a su vez de estos con el Poder Ejecutivo Nacional, distorsionando la base misma
del sistema federal, por lo que el esquema básico de todo sistema federal, que era la existencia de
6 Conforme a la CN el gobierno federal tiene facultades exclusivas con relación a los derechos de
importación y exportación e impuestos directos “por tiempo determinado”. Nación y provincias gozan de
potestades concurrentes con relación a los impuestos indirectos. Las provincias “conservan todo el poder no
delegado” al gobierno federal, pudiendo, por tanto, imponer tributos directos permanentes.
Materia: Derecho Público Provincial y Municipal
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distintos órdenes de gobierno con autonomía propia, queda totalmente desdibujado, ya que en
lugar de autonomía tenemos dependencia. Esta situación no se da sólo de los gobernadores hacia
la nación y de los intendentes a las provincias, sino que en el último tiempo, se observa
directamente la dependencia de los intendentes al poder ejecutivo nacional.
Una situación a contemplar y que ejemplifica todo lo que venimos sosteniendo es la que se origina
en relación con los recursos naturales. Nuestro país tiene abundantes recursos naturales que
constituyen una fuente importante de ingresos: petróleo, gas, metales, tierras fértiles para el
cultivo, etc. Estos recursos, que están desigualmente distribuidos a lo largo del territorio nacional,
provocan tensiones y desigualdades entre las distintas unidades constitutivas de la federación.
Las discusiones que se dan en torno a esta situación se centran fundamentalmente en quién
recauda, cómo se distribuyen los ingresos provenientes de su explotación, entre otras.
En el interior de las provincias la situación se presenta similar. Las provincias recaudan los
principales tributos, los cuales junto con la coparticipación nacional se distribuye a su vez a los
municipios, en un porcentaje promedio del 15 %.
Esta perversa realidad en cuanto a federalismo fiscal se refiere, presenta las siguientes
desventajas:
1. Falta de correspondencia fiscal: implica la necesidad de que exista un alto nivel de vinculación
entre el gasto que realiza una comunidad y el financiamiento necesario para sustentarlo.
2. Responsabilidad política: este criterio se respeta cuando los dirigentes responden frente a los
votantes por la calidad de las políticas públicas. Esta capacidad de respuesta y control es mayor
cuanto más cercano está el votante del nivel político donde se deciden y ejecutan las políticas
públicas.
Como podemos apreciar hasta aquí, queda claro que las provincias argentinas
dependen de forma excesiva de las transferencias del gobierno central, lo cual constituye la
característica principal del federalismo fiscal argentino.
4. Federalismo Fiscal y Político
Al adentrarnos en el estudio del federalismo fiscal argentino, debemos analizar cuáles son los
elementos políticos que caracterizan este sistema.
En primer lugar partimos de la premisa que todo sistema fiscal debe ser el resultado de un
proceso de negociación política, donde los distintos actores jurisdiccionales acuerden su rol. Este
acuerdo se desarrolla en un marco institucional determinado, cuyos lineamientos generales se
encuentran delineados en la Constitución Nacional.
El diseño constitucional tributario se basa a nuestro entender en dos premisas fundamentales, la
primera que establece la igualdad de todas las provincias de nuestro país, sin atender al liderazgo
o pertenencia partidaria de sus gobernantes, o al grado de desarrollo de las mismas, a la hora de
sentarse a negociar su porcentaje de coparticipación. La segunda, habla del reconocimiento que
la Carta Magna realiza en pos de atender a las distintas situaciones que se presentan en nuestro
territorio. Como conclusión de estas dos reglas básicas, la Constitución Nacional, dispone un
sistema tributario con reconocimiento a las provincias y sus realidades locales y el rol del Estado
Nacional como articulador y garante de la satisfacción del bienestar general de toda la población.
En el derecho comparado se observa que existen variados modelos de asignación tributaria, en
algunos, el gobierno central domina la imposición y la recaudación de los mismos, mientras que
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en otras, el gobierno central, el gobierno de las unidades constitutivas y los gobiernos locales
desempeñan un papel significativo.
En Canadá y Suiza, el gobierno central recauda aproximadamente el 45 % de los ingresos totales,
en Estados Unidos el 54%, en Australia, Brasil, Alemania y España el 60%, mientras que en
nuestro país el gobierno nacional recauda mas del 80% de los ingreso , siendo superados por el
98% de Venezuela y Nigeria.7
Ahora bien, debemos observar quien se ejecuta el gasto público en esas situaciones, ya que
observamos una gran variedad de modelos al respecto, en algunas el gobierno federal tiene a su
cargo la ejecución de las políticas públicas, mientras que en otras, los gastos de las provincias y
municipios son mayores. La diferencia radica no sólo en los distintos andamiajes constitucionales
sino también a la historia política y cultural de cada uno de ellos.
Suiza, Canadá y Alemania son en las que, el gasto público total del gobierno central es menos del
30%, en nuestro país es más del 60%. En Estados Unidos el gasto de un estado promedio es del
90% y el estado central sólo participa con el 10%
En la mayoría de los Estados Federales, se establece que la mayoría de los impuestos, esto es, la
potestad tributaria originaria la detentan las provincias y de forma excepcional la nación. Éstas, en
un principio, en uso de sus atribuciones, determinaron que resulta más eficiente que determinados
tributos sean recaudados centralizadamente, originando de este modo el sistema de coordinación
fiscal llamado “Coparticipación Federal”.
Cabe preguntarnos si el hecho de que la Nación recaude y coparticipe a las provincias, es una
forma eficiente de recaudar, dada la mayor capacidad de la Nación que la de las provincias, o más
bien, estamos en una simple situación de conveniencia política de estas últimas.
Creemos que si bien es cierto que la administración de ciertos tributos a través del gobierno
nacional resulta conveniente, no es menos cierto que delegar en la Nación tal actividad exime a
los gobernadores de la responsabilidad de recaudar impuestos y de rendir cuentas sobre el uso de
esos fondos.
Los poderes ejecutivos provinciales y municipales no se sienten presionados por sus electorados
por el gasto público, ya que ni los gobernadores, ni los intendentes son actores que los
ciudadanos visualizan con poder autónomo de decisión y acción.
Todo lo cual lleva aparejado múltiples situaciones, gobernadores que, en muchos casos, utilizan al
estado provincial como botín de guerra, la instauración de políticas prebendarias y la anomia total,
que se observa en la ausencia total del estado provincial y municipal como actor protagónico
El sistema electoral que impera en Argentina en todas las provincias, es la base de este
fenómeno. Los ciudadanos votan listas sábanas cuyo acceso está vedado sólo a aquellos que
aseguren una obediencia sin límite al caudillo provincial. 8
Gobernadores fuertes y autoritarios, y legisladores que representan no al electorado, sino a los
intereses del caudillo, convierten al sistema federal argentino casi en una utopía, y como no puede
ser de otra manera, lo mismo sucede con el sistema de coparticipación federal.
7 Anderson George, Una Introducción al federalismo. Ed. Marcial Pons. Madrid 2008. Págs. 55
8 Córdoba es la primera provincia que en el año 2008 sancionó la ley que prevé la boleta única y la
prohibición de sumatorias para la elección de sus autoridades
Materia: Derecho Público Provincial y Municipal
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Los municipios y más aún las provincias, escasamente pueden satisfacer las demandas
ciudadanas, con prescindencia del aporte de los fondos provenientes de la Nación.
5. Conclusiones y propuestas
Federalismo fiscal, gobernabilidad democrática, regímenes electorales y sistema institucional
político, no son compartimientos estancos. Su funcionamiento es absolutamente interdependiente
cuya coordinación y eficiencia es un fenómeno eminentemente político.
El esquema político y fiscal que se observa en nuestro país, conduce a crear una distancia entre
la política y el ciudadano, convirtiendo a la democracia en un espejismo, que sólo satisface los
intereses de unos pocos.
En ese marco, un nuevo proceso de descentralización política y fiscal y su coordinación entre los
distintos niveles de gobierno, generará un escenario de participación ciudadana absolutamente
imprescindible para devolverle confianza al sistema republicano, constituyendo con ello al
fortalecimiento de la gobernabilidad democracia.
Algunas medidas a considerar:
1. Sistema de Coparticipación Fiscal, analizando en especial, la viabilidad de que sean las
provincias quienes recauden, logrando con ello mejorar la correspondencia fiscal y la
responsabilidad política. De esa manera los gobiernos provinciales serán más cautelosos en su
relación con el gasto público.
2. Descentralización efectiva de los municipios, fortaleciendo la relación entre ciudadanos y
gobernantes, logrando una mayor participación de estos en la gestión pública.
3. Responsabilidad fiscal, esto es, lograr conocimiento de las actividades del gobierno y
diseñar un diagrama institucional que fomente la participación de la comunidad en la asignación
del gasto público.
4. Control en el gasto público, se trata de relacionar la recaudación y la asignación del gasto
con el diseño político, fortaleciendo los mecanismos de atribución de responsabilidades de los
funcionarios públicos.