Derecho de Integración Regional
UNIDAD 1: LA INTEGRACIÓN REGIONAL.
Los procesos de integración regional: origen, evolución, caracteres generales.
Conceptos básicos sobre integración
El estudio del derecho de la Integración reclama un examen previo de algunos conceptos básicos sobre la integración regional.
La palabra integración viene del latín integratio – onis; significa constituir las partes un todo, unirse a un grupo para formar parte de él. La integración económica por su parte, es definida por Bela Balassa como “un proceso o estado de cosas por el cual diferentes naciones deciden formar un grupo regional” (Citado por Arnaud, 1999, p. 21). Se diferencia de la cooperación en cuanto que esta última supone acciones destinadas a disminuir la discriminación, como es el caso de los acuerdos internacionales sobre políticas comerciales, a diferencia de los procesos de
integración económica que comprenden medidas para suprimir algunas formas de discriminación, como la eliminación de las barreras al comercio.
Para contextualizar conceptualmente los procesos de integración, es importante destacar que respecto a los modos de promover el comercio internacional, existen varias concepciones (Arnaud, 1999):
• El bilateralismo, en donde los países negocian entre sí tratados bilaterales por medio de los cuales otorgan y reciben concesiones que no extienden a terceros países;
• El multilateralismo, basado en normas e instituciones internacionales que promueven un comercio fluido entre los Estados, apoyado en ciertas reglas de juego como las del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio), hoy OMC (Organización Mundial del Comercio); y
• El regionalismo, dentro del cual se encuadra el fenómeno de la integración regional y la constitución de bloques económicos.
El regionalismo, concepción dentro de la cual se encuadra la integración económica, busca eliminar la discriminación comercial entre los Estados partes de un bloque, por medio de acuerdos preferenciales, que son a su vez de carácter discriminatorio respecto a los terceros países. Ello conlleva el riesgo de la fragmentación económica y política en bloques antagónicos, la cual puede ser evitada mediante la adopción de un regionalismo abierto, para evitar crear incentivos que aumenten la interacción económica entre los miembros del sistema a expensas del resto del mundo (Arnaud, 1999).
El regionalismo se vincula con dos conceptos importantes: 1) la creación de comercio, que ocurre cuando en razón de pertenecer a una zona de libre comercio o a una unión aduanera, un país pasa de una fuente exterior de abastecimiento de precios más elevados, a una más barata; y 2) la desviación de comercio, que se produce cuando como resultado del arancel externo común de una unión aduanera, los países se ven forzados a comprar dentro de la misma lo que antes importaban más barato del resto del mundo.
En un proceso de integración regional, el desvío de comercio será mayor cuanto menor sea la participación del socio de las importaciones externas, menor su eficiencia productiva y mayor el margen de preferencia concedido (Arnaud, 1999). Siempre implica un costo de bienestar para el país de menor desarrollo relativo del bloque, en cuanto que éste debe reemplazar importaciones más eficientes provenientes de extrazona, por otras originarias del socio al que se le otorga la preferencia. En conclusión, en un proceso de integración, siempre son los países de menor desarrollo los que sufren una mayor desviación del comercio, comparados con los Estados de mayor desarrollo económico.
Sin lugar a dudas, la integración a la que nos referimos es un fenómeno que se da en el escenario del sistema internacional; sus actores son los mismos que protagonizan el múltiple juego de interacciones en el que consiste dicho sistema, es decir, las comunidades políticas estatales y los grupos sociales y políticos situados en el ámbito jurisdiccional de los Estados (Zelada Castedo, 1989). En sentido estricto, la integración sería una de las formas de interacción de dichos actores, basado en el impulso originado en el desarrollo inherente de éstos y orientado históricamente hacia la formación progresiva de una verdadera sociedad internacional.
El fenómeno de la integración entre los actores del sistema internacional, se encuentra íntimamente relacionado con los fenómenos de la interacción y la interdependencia. La base o supuesto del proceso de integración es la interacción entre los actores participantes, y la interdependencia es la más típica de sus manifestaciones. Sin embargo, a pesar de que tanto interacción como interdependencia resultan necesarias, no son tampoco suficientes (Zelada Castedo, 1989).
En efecto, para poder apreciar un proceso de estas características, es necesario indagar en busca de aquellos factores que provean a las interacciones y a la interdependencia de un sentido y una finalidad
extrínsecos. Se trata de buscar en definitiva, el propósito convergente de los actores involucrados de conseguir por ese medio, determinados objetivos, previamente valorados, que en el plano económico podrían consistir en el mayor bienestar, y en el plano político, en la mayor seguridad.
¿Cuáles son las razones para constituir o sumarse a un proceso de integración?
Arnaud (1999) señala que la integración económica es un medio y no un fin, en cuanto que posibilita alcanzar un mayor grado de desarrollo económico sustentable, al permitir el logro de mayores mercados, incremento del comercio, aumento del empleo, mejor calidad de vida, progreso social y mayor poder de negociación.
Es condición para la realización de un proceso de integración el que los Estados partes estén convencidos no sólo de que pertenecer al mismo resulta conforme a su interés nacional, sino que es también del interés y beneficio común de todos los integrantes del esquema; a ello se llega como producto de un juicio sobre la base de ponderar las condiciones de cada país, las similitudes y asimetrías entre los eventuales socios, las compensaciones a las que hubiere lugar, las alternativas posibles y la posibilidad de aislamiento internacional en caso de no incorporarse o elegir otra opción.
Caracteres generales
La integración es el resultado, al mismo tiempo, del impulso expansivo inherente a los actores participantes –comunidades políticas, estructuras económicas y grupos sociales y políticos- y de una acción o grupo de acciones deliberadas, que le confieren al proceso una orientación racional y un desarrollo controlable y controlado. Ello nos permitiría distinguir analíticamente una integración real, que es la provocada por fuerzas y factores históricos objetivos, y la política de integración, que sería la integración como un conjunto de actos deliberados orientados hacia el logro de la primera como un medio para alanzar valores extrínsecos (Zelada Castedo, 1989).
Esta distinción supone excluir del concepto de integración a todo proceso fundado en la fuerza, limitándonos por tanto a la consideración de aquellos procesos que por el contrario, se basan en el consentimiento de los actores participantes. Por lo tanto, la integración se diferencia del establecimiento de los imperios por la fuerza, en cuanto que en aquélla, o bien media un acto deliberado y voluntario de los interesados, o bien es el resultado de consecuencias imprevistas de sus decisiones, pero nunca puede estar basada en la fuerza (Haas, citado por Arnaud, 1999). Como consecuencia, los procesos genuinos de integración –al ser siempre consensuados- se encuentran basados es un sistema de normas de derecho, y poseen algún grado de legitimidad.
La integración así concebida es un proceso que puede darse tanto a nivel del sistema internacional global, como en el ámbito geográficamente restringido de los subsistemas regionales. De allí que pueda distinguirse entre una integración internacional y una integración regional. La primera –que constituye un aspecto de la dinámica de la sociedad internacional alude a la superación de entidades políticas menores, mediante su fusión en entidades de mayor extensión superficial, y puede abarcar desde la simple conclusión de tratados de paz y alianza hasta la formación de confederaciones, federaciones y otras uniones de Estados (Medina, citado por Zelada Castedo, 1989).
La integración regional por su parte, que es la que aquí nos interesa, se refiere a un proceso que tiene lugar entre dos o más Estados, en una escala geográficamente limitada, y en un plano inferior al de la integración global.
Ambos modos de integración constituyen un instrumento de la política internacional, y por ello, adoptan alguno de los objetivos básicos de ésta (como el mantenimiento de la paz y la seguridad dentro del sistema). Para alcanzar tales objetivos, recurren a aquellos elementos del comportamiento y de las interacciones entre los Estados que encierran un potencial fundamentalmente cooperativo.
En otras palabras, en la dicotomía de las relaciones internacionales vistas como interacciones de conflicto vs. interacciones de cooperación, la integración se ubica dentro de este segundo grupo de formas de relacionamiento entre los Estados. Su función primordial, desde el punto de vista de los fines de la política internacional, será la identificación racional de materias y procedimientos de relación entre los Estados de naturaleza preferentemente cooperativa, y en la elaboración, sobre dicha base, de un interés compartido destinado a dar fundamento a un conjunto de acciones destinadas a eliminar las interacciones de conflicto, o al menos, a atenuar sus efectos.
Desde el punto de vista de la materia por su parte, es posible distinguir una integración política de una integración económica y social. Se aclara que en la práctica, ambas dimensiones están estrechamente relacionadas y su diferenciación suele ser sólo a los fines analíticos.
En este sentido, la integración política es la que se refiere a las interacciones y a la interdependencia entre las comunidades políticas independientes denominadas Estados, mientras que la económica y social alude a las estructuras económicas y los grupos sociales y políticos pertenecientes a jurisdicciones estatales diferentes. Normalmente las diversas políticas de integración suelen poner el acento en uno u otro objetivo material.
Es la integración económica (aunque también haremos referencia a la integración política, como etapa superior de evolución de aquélla) la que nos interesa a los fines de esta exposición. Se entiende comprendida dentro de las formas de las relaciones económicas contemporáneas entre los Estados, juntamente con el libre comercio y la cooperación económica.
Tamames la define como “un proceso mediante el cual dos o más mercados nacionales previamente separados y de dimensiones unitarias poco adecuadas, se unen para formar un solo mercado, de una dimensión más idónea” (citado por Zelada Castedo, 1989, p.16).
Bela Balassa por su parte, define a la integración económica como un proceso y una situación de las actividades económicas (citado por Arnaud, 1999). Considerada como proceso, se encuentra acompañada de medidas dirigidas a abolir la discriminación entre unidades económicas pertenecientes a diferentes economías nacionales; vista como una situación de negocios, se caracteriza por su parte por la ausencia de varias formas de discriminación entre economías nacionales.
En función de estas distinciones, es importante señalar que los estudios sobre la integración económica abarcan tanto la determinación de los efectos reales de los acuerdos o programas pertinentes en las estructuras o actividades económicas nacionales, como la identificación de instrumentos de las políticas de integración destinados a lograr de manera efectiva, los beneficios derivados de la eliminación de los obstáculos a las transacciones entre dichas estructuras. Se presume que la mayor interdependencia entre éstas favorece el mejoramiento de su aptitud para satisfacer más eficientemente las necesidades individuales y colectivas. De igual manera, la mayor competencia y la mejor utilización de las economías de escala, resultantes del establecimiento de mercados comunes entre los países que se integran, estimularán una mejor asignación de los recursos productivos, y promoverán por este medio, un mayor bienestar.
En resumen, son caracteres de la integración económica los siguientes:
• Se trata de un proceso y una situación.
• Se refiere a las relaciones económicas entre los Estados y a las transacciones a través de las fronteras estatales, entre otros agentes económicos.
• Consiste en la eliminación de restricciones y discriminaciones a las transacciones económicas.
• Afecta la asignación de recursos para la producción, la localización de las actividades productivas y la división del trabajo entre las unidades que se integran.
Origen y evolución de los procesos de integración regional
La historia del progreso económico de los pueblos se identifica, a grandes rasgos, con la historia de su integración. Se manifiesta en el paso de unidades económicas reducidas y cerradas —la familia, la aldea, el Estadociudad— hacia unidades económicas cada vez más extensas —la Nación, el orbe civilizado y, en último término, el mercado y la economía mundial—.
Las grandes etapas de crecimiento económico han coincidido con poderosas ondas de integración. Así sucedió con la integración interna de las economías de los modernos Estados nacionales, con el largo proceso de liberalización y ampliación del comercio mundial que se extiende desde la revolución industrial inglesa hasta la Primera Guerra Mundial, y con el decidido y renovador movimiento integracionista que tiene lugar después de la última guerra mundial. Por el contrario, las etapas de relativa regresión y aun de violenta y agresiva hostilidad ideológica y nacional han coincidido con períodos de desintegración y aislamiento económico de los pueblos. Eso ocurrió, por ejemplo, con el período que se sitúa entre las dos guerras mundiales y, en particular, con el que inicia la gran depresión.
Señala Ekmedjian (1996) que la integración de distintos pueblos es un fenómeno que históricamente se ha producido de dos maneras: por medio de la fuerza, como la mayoría de los imperios más importantes (el de los faraones, el asirio, el chino, el persa, el romano, el azteca, el soviético, etc.) o de modo voluntario, con la conciencia de su pertenencia a un tronco común (como la civilización griega, el pueblo judío y el pueblo árabe).
Los procesos de integración regional se encuadran dentro de este segundo tipo de procesos, esto es, en la integración voluntaria de pueblos distintos, que es para el autor que comentamos, un fenómeno relativamente reciente y con efectos de mayor alcance.
Fue sobre todo a partir de la Segunda Guerra Mundial que la integración regional cobró una especial relevancia, tanto en Europa como en América, al concientizarse los Estados de la imposibilidad de satisfacer individualmente determinados requerimientos. En una y otra región sin embargo, las motivaciones fueron distintas.
En el caso de Europa, tres realidades mostraron la necesidad de esta nueva orientación hacia la integración:
En primer lugar, la conciencia de los europeos de su propia debilidad. La Segunda Guerra Mundial había puesto fin definitivo a la tradicional hegemonía europea en el mundo. Las dos nuevas superpotencias, los Estados Unidos y la Unión Soviética, tenían un poder económico, político y militar muy superior al del heterogéneo conjunto de estados europeos.
En segundo lugar, la convicción de que había que evitar por todos los medios la vuelta a un enfrentamiento entre los estados europeos. Las dos guerras mundiales se habían iniciado como "guerras civiles" europeas, y nuestro continente había sido el principal campo de batalla en ambas. Se trataba, esencialmente, de buscar un acomodo entre Francia y Alemania, que contara con el visto bueno de EE.UU. La unidad era el camino para garantizar la paz.
En tercer lugar, el deseo extendido entre muchos europeos de crear un continente más libre, justo y próspero en el que las relaciones internacionales se desarrollaran en un marco de concordia.
En el caso de Latinoamérica, las causas de la integración respondían más bien a una profunda modificación de mentalidad operada en las décadas previas, merced a una traumática y frustrante experiencia que imbuyó los ánimos del convencimiento de la necesidad de un cambio (Uriondo, 1996).
Puede afirmarse en este sentido, que la integración alcanza real protagonismo en Latinoamérica en la segunda mitad del siglo XX, a tenor con las nuevas exigencias y necesidades de la vida económica, social y política del mundo y la región, así como de la aparición y desarrollo de un sistema de instituciones supranacionales en cuyo centro se encuentra la Organización de Naciones Unidas (ONU). En ese contexto, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) se convirtió no sólo en el principal centro generador de teorías sobre el desarrollo de la región, sino además en plataforma para la implementación de políticas económicas encaminadas al mismo fin.
A partir de entonces, el mundo se va estructurando sobre la base de grandes bloques económicos, más o menos institucionalizados jurídicamente, pero con un gran poder económico, financiero, tecnológico, y por consiguiente, político (Ekmedjian, 1996).
Es en este nuevo escenario donde se crean y afianzan las Comunidades Europeas –actualmente Unión Europea- a las que luego se le sumarán el NAFTA (North American Free Trade Agreement), el MERCOSUR (Mercado Común del Sur), la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ANSEA) y
la Comunidad Andina (CAN), entre otros procesos.
Se trata de uno de los fenómenos más dinámicos de la vida contemporánea; es la erosión de la vieja idea de soberanía de los Estados modernos, aunque paralelamente a esta noción, se tiene en claro que no significan la desaparición de los Estados. Eso sí, como señala Uriondo (1996), los mismos se asocian a fin de ampliar las dimensiones de sus mercados para acelerar el desarrollo económico.
En efecto, la conformación de bloques regionales o subregionales que generen un marco para la libre circulación de bienes, servicios, personas y capitales dentro de ellos, se ha convertido en la única vía apta para competir en el comercio internacional y participar en las negociaciones en un pie de igualdad.
Los modelos de integración regional:
Tomando en cuenta que la integración es un proceso, el cual pasa por diversas etapas en forma paulatina y progresiva, es posible establecer una clasificación según el grado de integración, donde cada una de las etapas o grados tiene ciertos rasgos esenciales que la distinguen tanto de la etapa inmediatamente anterior como de la posterior.
Existe un consenso más o menos amplio en la literatura que trata esta temática respecto de cuáles son los modelos de integración más importantes1. A los efectos de esta exposición, se tomará como base la clasificación de Freeland (1996), quien establece cuatro modelos de integración, a los que agregaremos una etapa preliminar -llamada área de preferencias arancelarias-y una final, o modelo de unión política, que como veremos, sería el nivel de integración más avanzado, al que se encaminaría la Unión Europea.
Área de preferencias arancelarias o zona preferencial
Es la forma de asociación económica de menor alcance. En ella, los miembros de la misma acuerdan concederse los unos a los otros un tratamiento tarifario diferencial, más favorable que el otorgado a terceros países; es decir, se conceden diversos grados de rebajas arancelarias en el comercio recíproco (Arnaud, 1999). Ello no significa que deban dejar sin efecto todas las tarifas y derechos aduaneros al comercio entre sí; lo que importa es que las mutuas tarifas sean más reducidas que aquéllas que imponen a las importaciones de terceros países, diferencia que se denomina “margen de preferencia”.
Las áreas de preferencias pueden ser clasificadas en tres sub-categorías (Basaldúa, 1999):
Áreas de preferencias arancelarias propiamente dichas, donde las concesiones refieren exclusivamente a los derechos aduaneros que gravan la exportación e importación de mercaderías;
Áreas de preferencias aduaneras, donde no sólo se reducen las restricciones arancelarias, sino que puede contemplarse también la rebaja o eliminación de otros tributos aduaneros, que se aplican con ocasión de la exportación o la importación, pudiendo contemplar tanto restricciones directas como indirectas, y
Áreas de preferencias económicas, que abarcan aspectos que no son de naturaleza aduanera, pero que hacen a un tratamiento discriminatorio de la mercadería extranjera una vez que ésta ha sido importada.
Las áreas de preferencia configuran un modelo de integración mínima; de allí que la mayoría de los autores no las incluyan en sus tipologías. Podrían ser consideradas como una fase que se encuentra al principio de un proceso de integración entre economías de mercado, con medios de acción que 1 Aclaramos que otros autores hablan de niveles o etapas en el proceso de integración (ver por ejemplo Ekmedjian, 1996). combinan elementos propios de la integración con otros que se mantienen en el terreno de la mera cooperación multinacional.
En la etapa más superficial de un proceso de integración que corresponde al área de preferencias arancelarias, no sería necesaria la creación deorganismos comunes, ya que sería posible dar cumplimiento a las pautas acordadas con simples oficinas nacionales, que adecuaran coordinadamente las preferencias aduaneras en los estados partes. Ejemplo clásico de lo expuesto es la Comunidad Británica de Naciones, institucionalizada en el año 1931 por el Estatuto de Westminster. Se trata de una libre asociación de Estados miembros independientes y sus dependencias, que está integrado por más cincuenta y tres Estados que, con
la excepción de Mozambique, comparten lazos históricos con el Reino Unido.
La Zona de Libre Comercio (ZLC).
De acuerdo con Freeland (1996), en la zona de libre comercio los Estados partes se limitan a acordar la eliminación de los obstáculos arancelarios y no arancelarios que limitan la libre circulación de mercancías entre ellos. Es decir, se trata de un proceso económico-comercial regional en el que se eliminan los derechos aduaneros y demás obstáculos que gravan los intercambios comerciales entre los Estados que integran la zona, pero en el cual cada miembro conserva su propia política comercial y arancel aduanero, generalmente distintos, respecto de las importaciones y relaciones comerciales con los países extrazona (Arnaud, 1999).
Ekmedjian (1996) distingue los objetivos perseguidos en el plano interno de aquellos relativos al plano externo. Respecto al primer aspecto, lo que se pretende es la supresión de los derechos de aduana y demás restricciones físicas y aduaneras impuestas a los intercambios comerciales, así como las exacciones de efecto equivalente, las restricciones cuantitativas y las medidas similares, respecto a los productos originarios de cada uno de los países miembros de la zona. En el ámbito externo, la protección no reviste un carácter uniforme, y por ello es que la mayoría de los autores consideran que no implica un proceso de integración (Uriondo, 1996).
Por consiguiente, en este modelo, los Estados partes acuerdan suprimir las tarifas arancelarias y otras barreras o restricciones cuantitativas al comercio recíproco de bienes, pero conservan cada uno de ellos autonomía e independencia respecto de su comercio con terceros Estados.
Para llegar a una Zona de Libre Comercio se fijan plazos, condiciones y mecanismos de desgravación arancelaria, y se suelen otorgar concesiones para los países de menor desarrollo económico relativo de la zona. La mira está puesta en las "medidas de fronteras" entre las partes, con el propósito de incrementar los flujos de intercambio recíproco.
El artículo XXIV del GATT autoriza las zonas de libre comercio, y las define como “un grupo de dos o más territorios aduaneros entre los cuales se eliminen los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas… con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de los territorios constitutivos de dicha zona de libre comercio”.
En las zonas de libre comercio surge el problema del control de las importaciones de extra-zona, por lo que los Estados partes deben implementar instrumentos que tiendan a establecer el origen de los productos, y de esa forma diferenciar entre los bienes que se generan en la zona y los que provienen de otras latitudes. Es decir, los productos que se deben beneficiar con el acuerdo son sólo los originarios de los Estados partes; de allí la necesidad de evitar el ingreso de productos ajenos a la zona de libre comercio por medio de normas y certificados de origen, cuya regulación y control deben ser muy precisos y severos.
En estas zonas de libre comercio es donde se efectúa la menor cesión de la soberanía estatal a órganos supranacionales, ya que cada Estado conserva plenamente su autoridad y competencias internas.
Es por ello que en las zonas de libre comercio, normalmente se crean órganos comunes de carácter intergubernamental, con funciones coordinadoras de las medidas que deban ir adoptando los Estados partes, para de esta forma lograr el objetivo propuesto. En este periodo, cada Estado sigue conservando todo el poder de decisión sin delegación de facultades, aunque existe el compromiso para reducir de forma progresiva las barreras arancelarias hasta llegar a la total desgravación.
De allí que su principal ventaja es que no restringe en absoluto la capacidad de cada Estado Parte para desarrollar su propia política de comercio exterior con terceros Estados, al mismo tiempo que se cumplen los objetivos de lograr un mercado ampliado, mayor poder de negociación conjunto y un mayor peso específico en el mundo. Como señala Arnaud (1999), la zona de libre comercio constituye en definitiva “una unión de países soberanos en donde las decisiones para su inserción en el mundo las adopta cada Estado conforme a su interés nacional, sus necesidades de desarrollo, su modo de vida, entidad cultural y tradiciones nacionales” (1999, p. 33).
Es importante destacar que en la constitución de las nuevas zonas de comercio cada vez se incluyen temas nuevos tales como las restricciones a las inversiones extranjeras; la propiedad intelectual; las regulaciones que restringen el comercio de servicios (transporte, seguros y actividades financieras); la competencia desleal, como el caso de los subsidios; los procesos de solución de controversias; normas laborales; y la preservación del medio ambiente (Arnaud, 1999).
Ejemplo actual de Zona de Libre Comercio es el NAFTA (North American Free Trade Association), celebrado entre Estados Unidos, Canadá y México.
La Unión Aduanera (UA).
La unión aduanera implica un proceso en el que los estados participantes, además de liberar las corrientes comerciales por medio de la desgravación arancelaria como en el caso de la ZLC, adoptan frente a terceros países un arancel aduanero externo común. Este arancel es un monto (fijo o variable por producto) para el intercambio de bienes (importación y exportación) entre los miembros de la unión y terceros Estados (Freeland, 1996).
La adopción de un arancel externo común se realiza normalmente en forma gradual. Se admiten las listas de excepciones, siempre temporarias, y normalmente se conviene que sean diferentes entre los países miembros, atendiendo al distinto grado de desarrollo económico relativo que estos países tienen (a menor desarrollo relativo se permiten más excepciones, y así sucesivamente).
Los derechos de importación obtenidos por el arancel externo común, a su vez, deben ser distribuidos entre los Estados miembros, para lo cual deben definir el mecanismo adecuado para ello. Por otra parte, al existir un arancel externo común, se eliminan las normas de origen, por lo que una mercadería de procedencia extranjera, ingresada legalmente por cualquier repartición aduanera, previo pago del impuesto común que se haya fijado, tiene libre circulación por el espacio geográfico de los países socios de la unión aduanera (Arnaud, 1999).
Ello supone, por lo tanto, que en la unión aduanera no sólo circulan libremente los bienes originarios, sino también las llamadas mercancías en libre práctica o libre tránsito, que Freeland (1996) define como aquellas que han sido importadas para consumo por la frontera común en cualquiera de los Estados miembros, y que se desplazan luego por los demás, como si fueran productos originarios.
De manera sintética, podemos afirmar que una unión aduanera perfecta debe reunir las siguientes condiciones (Arnaud, 1999): 1) la completa eliminación de aranceles entre sus Estados miembros; 2) el establecimiento de un arancel uniforme sobre las importaciones del exterior de la unión; y 3) la distribución de los ingresos aduaneros entre sus miembros conforme a una fórmula acordada.
Las Uniones Aduaneras han sido convalidadas por el artículo XXIV del GATT, que las define como “la substitución de dos o más territorios aduaneros por un solo territorio aduanero, de manera:
1) que los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales estrictivas… sean eliminados con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales entre los territorios constitutivos de la unión o, al menos, en lo que concierne a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos
originarios de dichos territorios; y
2) que (…) cada uno de los miembros de la unión aplique al comercio con los territorios que no estén comprendidos en ella derechos de aduana y demás reglamentaciones del comercio que, en substancia, sean idénticos…”
En el mismo artículo del GATT se expresa que las uniones aduaneras deben tener por objeto "facilitar el comercio entre los territorios constitutivos, sin obstaculizar por ello el de otras partes contratantes con estos territorios", exigiéndose que “los derechos de aduana que se apliquen en el momento en que se establezca dicha unión… no sean en conjunto, con respecto al comercio con las partes contratantes que no formen parte de tal unión o acuerdo, de una incidencia general más elevada, ni las demás reglamentaciones comerciales resulten más rigurosas que los derechos y reglamentaciones comerciales vigentes en los territorios constitutivos de la unión antes del establecimiento de ésta o de la celebración del acuerdo provisional, según sea el caso”.
Los sistemas económicos internos de los países integrantes de la Unión deben ser compatibles entre sí, y negocian en grupo, como un bloque inescindible. Como señala Freeland (1996), la fijación de un arancel aduanero externo común implica la necesidad de un posicionamiento del grupo respecto del mundo, es decir, de una política común en las relaciones con los terceros países. De allí que pueda afirmarse que “toda unión aduanera implica en buena medida la unificación de la política comercial” (Ekmedjian, 1996, p. 27).
En cuanto a las ventajas de una unión aduanera respecto a una zona de libre comercio, se suelen señalar los menores costos de administración debido a la eliminación de los controles internos sobre el origen de los bienes. Arnaud (1999) señala que tal ventaja sin embargo, sería compensada con los costos de convenir e implementar un sistema aduanero común y el establecimiento del mecanismo de distribución de los ingresos aduaneros en una unión aduanera.
Resulta evidente que la cesión de soberanía de los Estados Parte a la unión aduanera es más importante que en la zona de libre comercio. Para Basaldúa (1999), en una unión aduanera deben crearse órganos especializados, que incluyan aquellos competentes para la formación progresiva del derecho comunitario, resultando igualmente indispensable establecer un tribunal de justicia permanente.
Ejemplo vigente de unión aduanera -aunque imperfecta- es hoy el MERCOSUR, suscripto por el Brasil, la Argentina, Paraguay y Uruguay por el Tratado de Asunción del Paraguay del 26 de Marzo de 1991, a los que posteriormente se agregó Venezuela. Freeland (1996) también cita como ejemplo de unión aduanera al Benelux en su forma original, integrado por Bélgica, Holanda y Luxemburgo.
El Mercado Común (MC).
En este modelo, también denominado mercado interior o mercado único, se suman a la libre circulación de mercancías y servicios la libre circulación de los factores de producción, aportados por los residentes en el territorio de cualquiera de los países miembros (Ekmedjian, 1996).
El mercado común implica por lo tanto, la eventual gradual creación de un solo mercado dentro de un área determinada, en la cual dejan de operar todas las barreras aduaneras y comerciales al libre desplazamiento de los tales factores: trabajadores, capital, bienes y servicios, y a los productos
resultantes de dicha cooperación. Precisamente, son los pilares del mercado común las llamadas libertades fundamentales del mismo: la libre circulación de mercancías, de personas y de capitales, y la libre prestación de servicios.
Todo ello supone que los gobiernos de los distintos Estados -conforme a su interés nacional- acuerdan el establecimiento de esta situación renunciando a parte de su soberanía a las instituciones específicamente responsables de su ejercicio y/o mediante una armonización mutua de las políticas
domésticas (Arnaud, 1999).
De manera sintética, podemos decir que en el mercado común: 1) no hay aduanas internas ni barreras tarifarias entre los Estados partes; 2) se lleva a cabo una política comercial común; 3) se permite el libre desplazamiento de los factores de la producción; y 4) se adopta un arancel aduanero exterior
unificado frente al exterior.
Para el desarrollo de este modelo se requiere el cumplimiento de tres condiciones fundamentales (Freeland, 1996):
• La armonización de las legislaciones de los Estados miembros en las áreas pertinentes, para evitar que las normas internas obstaculicen la plena realización de las libertades, asegurando así las condiciones de libre concurrencia en el ámbito del mercado interior común. En este
sentido, las normas no sólo deben perseguir la supresión de las barreras que impiden el libre ejercicio de las cuatro libertades mencionadas (barreras aduaneras, físicas, técnicas, comerciales, restricciones
monetarias, etc.), sino también de aquéllas que son consecuencias de prácticas restrictivas de reparto o explotación de los mercados imputables a las empresas (reglas de competencia).
• La coordinación de las políticas macroeconómicas.
• El desarrollo de reglas comunes aplicables de manera uniforme no sólo a los Estados miembros, sino también a las personas físicas y jurídicas que en ellos habitan, y que de ese modo, son fuente de derechos y obligaciones para unos y otros.
De allí que, a diferencia de los modelos de integración previamente descriptos, el mercado común requiera la creación de una estructura institucional distinta, con poderes autónomos o delegados por los Estados miembros, con capacidad para imponer normas de manera uniforme y simultánea y personalidad jurídica propia (Freeland, 1996). Por eso Arnaud (1999) sostiene que la realización del mercado común lleva implícita la idea de supranacionalidad, ya que a través del proceso económico, con el tiempo se arriba a una unidad nacional, que afecta la entidad cultural de los Estados.
El modelo del mercado común está contemplado en el mismo artículo XXIV del GATT, y se basa en que no existan aduanas, barreras arancelarias o para-arancelarias entre los Estados miembros, lo que, al menos en teoría, ocasiona mayor eficiencia en la asignación de todos los recursos volcados a
la producción.
Podemos señalar como ventajas de la existencia de un mercado común (Arnaud, 1999):
• El menor desperdicio de los recursos, en razón de una mayor aplicación del concepto de la división del trabajo y una utilización más económica de los recursos.
• El alto costo de la producción doméstica puede evitarse por la certeza de la obtención de suministros dentro del mercado común.
• Debido al rápido crecimiento económico, las industrias eficientes tendrían éxito, y ello traería como consecuencia una mayor reubicación de los recursos a emplear.
• Con la combinación de los recursos surgirán ventajas competitivas de la eficiencia de la dirección y de las personas y no meramente de ventajas naturales.
• El mercado común permitirá el empleo de técnicas de producción masiva sólo posibles en otras circunstancias bajo condiciones monopólicas.
• Se debilitarán las prácticas restrictivas internas frente a la competencia externa y la ausencia de protección.
Como ejemplo de Mercado Común se señala la Unión Europea – denominada Comunidad Económica Europea-, en el período que va desde 1957 a 1992. Además, es importante señalar que el Mercosur, de acuerdo a la finalidad establecida en el Tratado de Asunción de 1991, aspira a constituirse en un mercado común, una vez que cumpla con las condiciones exigidas para ello. También se menciona al mercado común como objetivo final de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), creada por el Tratado de Asunción de 1980.
La Unión Económica y Monetaria
Es la etapa de integración económica más compleja y perfecta: en ella, a todas las condiciones anteriores, se le suma la existencia de una moneda única para todos los Estados miembros, que son además regidos por una política económica común (Freeland, 1996).
Por lo tanto, son requisitos de existencia de una Unión Económica y Monetaria: 1) la supresión de todas las barreras internas, aduaneras y otras; 2) la fijación de un arancel externo común; 3) la libre circulación de mercaderías, personal, servicios y capitales; y 4) la coordinación de las políticas económicas entre los Estados miembros, que delegan a organismos supranacionales el dictado de normas comunes sobre tales políticas y la resolución de los conflictos (Uriondo, 1996).
La unión económica supone por lo tanto la armonización de las políticas económicas nacionales, entre ellas, las políticas monetaria, financiera, fiscal, industrial, agrícola, etc. con la finalidad de eliminar las
discriminaciones que derivadas de las disparidades entre las políticas nacionales de cada uno de los Estados que la componen.
Como son objeto de la integración todas las actividades económicas en el ámbito espacial de la unión económica –entre ellas la política financiera-, la concertación de una política monetaria común lleva a la creación de un banco central común y finalmente a la adopción de una moneda común, conlo que se perfecciona una unión monetaria. Ekmedjian define a la unión monetaria como una de las etapas más avanzadas dentro de la unión económica, que implica “la utilización de la misma unidad monetaria en todos los Estados miembros del bloque, desprendiéndose éstos de sus atribuciones de emitir su propia moneda, que es una de las clásicas funciones derivadas de la soberanía” (1996, p. 29).
Tanto para Ekmedjian (1996) como para Freeland (1996), la UEM representa la etapa previa a la integración política, ya que implica la adopción de políticas comunitarias en sectores cada vez más amplios de la actividad estatal.
Existe un alto consenso entre los especialistas respecto a que en esta etapa se deben crear no sólo organismos intergubernamentales, sino también supranacionales, debido a que el proceso requiere de la unificación de las políticas de todos los estados miembros, a lo cual, sólo es posible llegar
mediante la creación de entidades que tengan a su cargo el proceso de uniformidad mencionado. Es decir, resulta necesario consolidar instituciones y órganos comunitarios, cuyas decisiones sean obligatorias para los países miembros y sus poblaciones, siendo de vital importancia que estos órganos sean de carácter autónomo e independiente, ya que tendrán la misión de coordinar y armonizar las políticas unificadas e impedir el predominio de un Estado sobre otros. Ejemplo de unión económica y
monetaria es hoy la Unión Europea. Si bien se abordará este tema en la Unidad 2, es importante señalar que la unión económica y monetaria en el marco de la Unión Europea se alcanzó a partir de un proceso que comprendió tres fases, que marcaron una evolución mesurada aunque progresiva, como se exhibe en el gráfico siguiente:
Primera fase de la UEM: el Comité de Gobernadores
La primera fase de la UEM comenzó el 1 de julio de 1990, fecha en que quedaron suprimidas las restricciones a la circulación de capitales entre los Estados miembros. En esta fase, el Comité de Gobernadores de los Bancos Centrales de los Estados miembros de la Comunidad Económica Europea
recibió la atribución de nuevas competencias, entre ellas mantener consultas sobre las políticas monetarias de los Estados miembros e impulsar la coordinación en dicho ámbito, a fin de conseguir la estabilidad de precios. Resultaba además necesario revisar el Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (el Tratado de Roma) a fin de establecer la infraestructura institucional necesaria para las fases subsiguientes. Con este objetivo, se convocó una Conferencia Intergubernamental sobre la UEM, que tuvo lugar en 1991, simultáneamente a la Conferencia Intergubernamental sobre la unión política. Las negociaciones concluyeron con la adopción, en diciembre de 1991, del Tratado de la Unión Europea, que fue firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, y entró en vigor el 1 de noviembre de 1993. Este Tratado modifica el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, -que pasó a denominarse Tratado constitutivo de la Comunidad Europea-, y le añade,
además de otros anexos, el Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo y el Protocolo sobre los Estatutos del Instituto Monetario Europeo.
Segunda fase de la UEM: la constitución del IME y del BCE
La creación del Instituto Monetario Europeo (IME), el 1 de enero de 1994, señaló el comienzo de la segunda fase de la UEM y supuso la disolución del Comité de Gobernadores. Las dos funciones principales del IME eran: 1) fortalecer la cooperación entre los bancos centrales y la coordinación de las políticas monetarias; y 2) realizar los trabajos preparatorios necesarios para la constitución del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), para la dirección de la política monetaria única y para la creación de una moneda única en la tercera fase.
En diciembre de 1995, el Consejo Europeo acordó que la unidad monetaria europea, que habría de introducirse al inicio de la tercera fase, se denominaría «euro», y confirmó que dicha fase comenzaría el 1 de enero de 1999. Además, se anunció el orden cronológico de una serie de acontecimientos que marcarían el avance del proceso de transición al euro. Estas actividades seguían, en su gran mayoría, diversas propuestas detalladas elaboradas por el IME.
En una primera instancia, se estableció que once Estados miembros cumplían las condiciones necesarias para la participación en la tercera fase de la UEM y la adopción de la moneda única que habría de iniciarse el 1 de enero de 1999. Dichos Estados eran Bélgica, Alemania, España, Francia,
Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Austria, Portugal y Finlandia.
El 25 de mayo de 1998, los gobiernos de los once Estados miembros participantes nombraron al presidente, al vicepresidente y a los otros cuatro miembros del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo (BCE). La toma de posesión efectiva de estos cargos tuvo lugar el 1 de junio de 1998 y señaló la constitución del BCE y el fin de las funciones del IME. El BCE y los bancos centrales nacionales de los Estados miembros participantes constituyen el Eurosistema, sobre el que recae el cometido de establecer y formular la política monetaria única en la tercera fase de la UEM.
Tercera fase de la UEM: la fijación irrevocable de los tipos de cambio
El 1 de enero de 1999 dio comienzo la tercera y última fase de la UEM con la fijación irrevocable de los tipos de cambio de las monedas de los once Estados miembros participantes desde el principio en la Unión Monetaria y el inicio de la ejecución de la política monetaria única bajo la responsabilidad del BCE.
Tras la incorporación de Grecia el 1 de enero de 2001, de Eslovenia el 1 de enero de 2007, de Chipre y Malta un año después, de Eslovaquia el 1 de enero de 2009 y de Estonia el 1 de enero de 2011, diecisiete Estados miembros participan en la tercera fase de la UEM. Los bancos centrales de
dichos países forman parte del Eurosistema desde el día de su incorporación a la zona del euro.
La Unión Política (UP).
Se trata del mayor grado de profundidad al que puede aspirar un proceso de integración; se produce cuando la misma avanza mas allá de los mercados, en cuanto que en el transcurso de este proceso, los Estados involucrados tienden no sólo a armonizar, sino a unificar las políticas en todos los campos, incluyendo la política exterior y de seguridad y defensa. Todo ello supone el establecimiento de una autoridad supranacional cuyas decisiones obliguen a los Estados miembros (Arnaud, 1999).
Es precisamente este último uno de los elementos más destacados de los autores como característica de la unión política: la aceptación por parte de entes antes soberanos, de una nueva autoridad central, que supone la desaparición de la independencia de las entidades que se integran.
Zelada Castedo (1989) señala que se trata de un proceso acumulativo de cambio en la naturaleza de las relaciones existentes entre unidades políticas más o menos soberanas (Estados), durante el cual estas unidades aceptan voluntariamente una especie de autoridad central. Se trata entonces de un proceso voluntario, en virtud del cual esta nueva autoridad estará dotada no sólo de poder sino también de legitimidad.
Se puede resumir que este fenómeno se caracteriza en su esencia por la progresiva erosión de la autonomía de las unidades que se integran debido a la acentuación de la interdependencia; y por afectar las interacciones entre dichas unidades en el sentido de promover el surgimiento progresivo
de una entidad política nueva y diferente.
Los distintos autores analizados sostienen que no se han presentado a la fecha fenómenos de integración política en sentido estricto. Éstos se han dado en todo caso, estrechamente vinculados a los procesos de integración económica. Se sostiene que esta última tiene motivaciones de índole política
y produce efectos también de naturaleza política. De allí que el interés por la integración política se produce a propósito del desarrollo de los esfuerzos de integración económica regional de las últimas décadas. En definitiva, el problema de la unión política es ineludiblemente un problema de soberanía. Lograr una homogeneidad política de la profundidad y unidad que requiere un verdadero mecanismo de integración, supone renunciar a la libertad absoluta, al poder hegemónico para decidir la suerte de un Estado. Requiere el cambio del paradigma estatocéntrico existente desde la Paz de Westfalia. Es por ello que la Unión Europea, como único proyecto contemporáneo más avanzado de unión
política, es única y digna de análisis.
Todos aquellos que se ocupan de la construcción europea, señalan que ésta no tiene sentido y dinamismo sino con la condición de evolucionar hacia una mayor unidad política de Europa. Pescatore (1973) señala que los motivos profundos que impulsaron a los creadores de la Unión y que siguen
inspirando a aquellos que los han reemplazado en el funcionamiento diario de las instituciones comunes, son de orden político. De allí que sea plausible afirmar que la UE es un modelo de integración de medios económicos con finalidades políticas. Esto es, el objetivo último del proceso de construcción europea es la integración política, pero a ella difícilmente se llegará de un modo directo, sino cuando el grado de integración económica, social y jurídica entre los países miembros sea tan
intenso que la integración estrictamente política sea inevitable para garantizarlos (Llanquilef, 2011).
No es sorpresa entonces que no existan grandes esfuerzos concretos por la creación de instancias de integración política. Parece evidente que los Estados europeos esperan que la integración política sea una consecuencia inevitable de la integración económica, transformando así el paso desde unmodelo de integración económica a la integración política en un escaño indoloro, toda vez que –como señala Llanquilef (2011)- no supondrá en los hechos una situación más gravosa que la que impera en un estado de integración económica completa. Es decir, el perfeccionamiento “formal” de la integración en materia política supondría en teoría la entrega de una soberanía “vacía”.
Sin embargo, hasta la fecha, la integración económica no ha conducido como por deslizamiento natural, a la unión política: no ha habido ningún efecto significativo e irresistible de spill over de lo económico hacia lo político, y de hecho, los intentos deliberados por alcanzar tal unión no han
alcanzado los resultados esperados.
Más allá de las dificultades para su conformación, no cabe duda que la unión política es indispensable para que Europa se convierta en un actor político mundial y pueda contribuir a la resolución de los retos a los que se enfrenta la sociedad internacional del siglo XXI. La adopción de un Tratado de reforma –el Tratado de Lisboa- en lugar de un verdadero Tratado Constitucional, no es lo más plausible a medio-largo plazo como camino hacia la unidad política, cuyo éxito reposa en la adhesión ciudadana al proyecto europeo. Sin embargo, contiene elementos importantes en este camino, como se analizará en la próxima unidad.
Conclusión
La clasificación de los distintos modelos que puede revestir la integración económica se basa en dos criterios fundamentales: por una parte, el ámbito material abarcado por los respectivos programas de integración, y por otra, el alcance de los instrumentos utilizados en cuanto al tratamiento preferencial que se otorgan los países participantes en relación con los no participantes. Así por ejemplo, las tres primeras formas de integación económica se diferencian de las restantes debido a que la materia de
aquéllas son, únicamente las transacciones comerciales. A su vez, las áreas preferenciales y las zonas de libre comercio se diferencian de las otras formas en razón de los procedimientos par aplicar un tratamiento más favorable, y por consiguiente, discriminatorio, con relación a terceros
países.
Módulo 2
Derecho de Integración Regional
UNIDAD 2: LA INTEGRACIÓN EUROPEA.
En esta unidad, examinaremos el proceso de integración regional supranacional más desarrollado hasta la actualidad: la Unión Europea.
Para ello, partiremos de una visión histórica e institucional, que permitirá al estudiante reconocer los distintos intentos de integración llevados adelante en el viejo continente, considerando las causas de
sus éxitos y fracasos hasta arribar la conformación definitiva de la actual Unión Europea.
Ello supone realizar un abordaje de los principales aspectos regulados por los sucesivos “tratados constitutivos” de la Unión, es decir, por el Acta única Europea y los Tratados de Maastricht,
Ámsterdam, Niza y Lisboa, el último de los cuales fue el resultado de las negociaciones posteriores al fracaso del Tratado Constitucional.
Finalmente, se analizará el sistema institucional de la Unión Europea tal como se presenta hoy luego de sus sucesivas reformas, identificando la estructura, integración y atribuciones de sus órganos
principales, como así también de otros organismos auxiliares importantes.
Resulta importante aclarar que -dada la reciente entrada en vigor del Tratado de Lisboa, que introdujo modificaciones sustanciales a la organización institucional de la Unión- es fundamental que el
estudiante se apoye en las versiones consolidadas post-Lisboa del Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), en cuanto que la bibliografía se
encuentra desactualizada y no existen aún manuales en español que recojan estas novedades.
Antecedentes:
El surgimiento y consolidación del proceso de integración regional europeo.
Los esfuerzos de integración europeos de la posguerra componen un cuadro confuso, formado por numerosas organizaciones complejas y poco transparentes. Así, coexisten sin relación jurídica entre ellas, la OCDE (Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos), la UEO (Unión Europea Occidental), la OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte), el Consejo de Europa y la Unión Europea. El número de Estados miembros de estas diversas organizaciones oscila entre 10 (UEO) y 47 (Consejo de Europa). Esta diversidad de organizaciones europeas puede ser clasificada en
tres grandes grupos, cada uno de los cuales presenta objetivos diferentes, como se resume a continuación:
Primer grupo: las organizaciones euroatlánticas
Las organizaciones euroatlánticas surgieron de la alianza entre los Estados Unidos de América y Europa tras la Segunda Guerra Mundial. La primera organización europea de la posguerra fue la
OECE (Organización Europea de Cooperación Económica), fundada en el año 1948, resultado a una iniciativa de los Estados Unidos. Su Ministro de Asuntos Exteriores, George Marshall, llamó en 1947 a los Estados de Europa a unificar sus esfuerzos de reconstrucción económica. Para ello prometió el apoyo de EE.UU., concretado en el “Plan Marshall”, que permitió la rápida reconstrucción de Europa
Occidental tras la profunda crisis de la postguerra. El principal objetivo de la OECE consistió en la liberalización del comercio interestatal. Como objetivo complementario, en 1960, año del ingreso de EE.UU. y Canadá, se estableció el fomento a las economías del Tercer Mundo a través de la ayuda al desarrollo. La OECE se convirtió entonces en la OCDE. Tras la OECE, en 1949 se creó la OTAN, un pacto militar con Estados Unidos y Canadá. Para reforzar la cooperación en materia de
seguridad entre los Estados europeos, en 1954 se fundó la Unión Europea Occidental (UEO), surgida del Pacto de Bruselas entre el Reino Unido, Francia, Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos a raíz
de la adhesión de la República Federal de Alemania e Italia. Desde entonces, han ingresado también en la UEO Portugal, España y Grecia.
La UEO supone para los Estados que la componen una plataforma de estrecha cooperación en materia de seguridad y defensa. Sobre esta base, por una parte se fortalece el peso político de Europa dentro de
la Alianza Atlántica y, por otra, se crea una identidad europea en materia de seguridad y defensa.
Segundo grupo: Consejo de Europa y OSCE
El segundo grupo de organizaciones europeas se caracteriza porque su estructura permite la cooperación entre el mayor número posible de Estados. Para ello se acordó que estas organizaciones no fueran más allá de la tradicional cooperación interestatal.
A este grupo pertenece el Consejo de Europa, fundado el 5 de mayo de 1949. En su Estatuto no se menciona la intención de formar una federación o unión, ni se prevé la transferencia de la soberanía
nacional. En todas las cuestiones fundamentales, el Consejo de Europa adopta sus decisiones con arreglo al principio de la unanimidad, según el cual, cada Estado puede vetar la adopción de las resoluciones. De allí que el Consejo de Europa sea, por su propia estructura, un órgano de cooperación internacional. En el marco del Consejo de Europa se han adoptado numerosos convenios en materia
de economía, cultura, política social y derecho (tal es el caso por ejemplo, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de 1950).
A este grupo pertenece igualmente la Organización de Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE), fundada en 1994 y precedida de la Conferencia sobre la Seguridad y Cooperación en Europa. La OSCE persigue los principios y objetivos establecidos en el Acta de Helsinki de 1975 y en la Carta de París de 1990, que incluyen, aparte del fomento de medidas que generen confianza entre los Estados
europeos, la creación de una red de seguridad que permita la resolución de conflictos por medios pacíficos.
Tercer grupo: la Unión Europea
El tercer grupo de organizaciones europeas está formado por la Unión Europea. La novedad de esta Unión respecto a las relaciones interestatales tradicionales, radica en que los Estados miembros
renuncian a parte de su soberanía a favor de una Unión situada en su centro a la que han dotado de competencias propias, independientes de los Estados miembros. En el ejercicio de sus competencias, la UE está facultada para adoptar actos de soberanía que, por sus efectos, son equivalentes a los estatales.
La primera piedra para la realización de la Comunidad Europea la colocó el ministro francés de Asuntos Exteriores, Robert Schuman, con ocasión de su Declaración de 9 de mayo de 1950, en la que
expuso el plan que había elaborado junto con Jean Monnet, destinado a la unificación de la industria europea del carbón y del acero. Con ello se introducía, al mismo tiempo, una iniciativa histórica en
favor de una Europa organizada y viva, indispensable para la civilización y sin la cual la paz en el mundo no puede ser salvaguardada. El “Plan Schuman” se hizo realidad con la conclusión del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA), del 18 de abril de 1951 (también llamado Tratado de París), con seis Estados fundadores: Bélgica, República Federal de
Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos.
Como colofón, unos años más tarde los mismos países creaban, mediante los Tratados de Roma del 25 de marzo de 1957, la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o Euratom), que iniciaron sus actividades con la entrada en vigor de los Tratados el 1 de enero de 1958.
La UE dio nuevos pasos con los Tratado de Amsterdam y Niza, que entraron en vigor el 1 de mayo de 1999 y el 1 de Febrero de 2003 respectivamente. El objetivo de estas reformas fue el de preservar la
capacidad de la Unión para una acción efectiva, en el marco de un proceso de ampliación que la llevó de 15 a 27 Estados miembros. Por ello, estos dos tratados se enfocaron en cuestiones institucionales, y
comparados con reformas anteriores, el deseo político de profundizar la integración Europea fue relativamente menor.Las críticas que surgieron como consecuencia de estos procesos, desembocaron en un debate sobre el futuro de la UE y su diseño institucional. Como resultado de ello, se adoptó en el 2001 una Declaración sobre el Futuro de la Unión Europea, que abrió el camino hacia la adopción de una constitución. El primer paso para ello fue la creación de una Convención europea, presidida por el ex-presidente francés Valéry Giscard d’Estaing, que diseñó el borrador del tratado constitucional que luego sería aprobado, con algunas enmiendas, por los Jefes de Estado y Gobierno en el año 2004.
La constitución estaba destinada a transformar a la Unión Europea y a la Comunidad Europea -tal como las conocemos- en una nueva y única Unión Europea basado en un único Tratado Constitucional.
Sin embargo, este intento de Constitución fracasó en el proceso de ratificación. Después de 13 votos iniciales positivos, el Tratado fue rechazado en los referendos de Francia (54,68% en contra) y los
Países Bajos (61,7% en contra).
Luego de un período de reflexión de casi dos años, un nuevo paquete de reformas se puso en marcha en el primer semestre de 2007. Este paquete de reformas representa un alejamiento de la idea de una
Constitución Europea en virtud de la cual todos los Tratados existentes, serían derogados y sustituidos por un texto único denominado "Tratado que establece una Constitución para Europa”.
En cambio, se elaboró un Tratado de Reforma que, como los Tratados de Maastricht, Ámsterdam y Niza, realizó cambios fundamentales en los tratados existentes de la UE con el fin de fortalecer su capacidad para actuar dentro y fuera de la Unión, aumentar su legitimidad democrática y mejorar la eficacia de su acción global.
Este nuevo tratado de reforma, firmado formalmente por los 27 Estados miembros de la UE el 13 de diciembre de 2007 en Lisboa, fue redactado con inusitada rapidez. Ello se debió principalmente al
hecho de que los Jefes de Estado y Gobierno habían discutido previamente en detalle -durante la reunión del Consejo Europeo de junio de 2007- cómo y en qué medida se incorporarían los cambios
negociados en el 2004 a los Tratados existentes.
Sin embargo, su proceso de ratificación fue extremadamente complejo. Aunque el Tratado de Lisboa, a diferencia del Tratado que establece una Constitución para Europa, fue ratificado con éxito en
Francia y los Países Bajos, sufrió el revés de un primer referéndum en contra en Irlanda el 12 de junio de 2008 (53,4% en contra). Sólo después de una serie de garantías jurídicas sobre el ámbito de
aplicación (limitado) del nuevo Tratado, los ciudadanos irlandeses fueron llamados a votar en un segundo referéndum en octubre de 2009. Esta vez, el Tratado recibió el amplio apoyo de la población de Irlanda (67,1% a favor). El éxito de este referéndum también abrió el camino para la ratificación del Tratado de Lisboa en Polonia y la República Checa, que fueron los últimos Estados miembros en
proceder a ratificar el Tratado. Con estas ratificaciones, el Tratado pudo entrar finalmente en vigor el 1 de diciembre de 2009.
El Tratado de Lisboa unifica la Unión Europea y la Comunidad Europea en una sola Unión Europea. La palabra "Comunidad" se reemplaza por la palabra "Unión". La Unión sustituye y sucede a la
Comunidad Europea. Sin embargo, la legislación de la Unión sigue siendo moldeada por los siguientes Tratados:
1) Tratado de la Unión Europea: El Tratado de la Unión Europea (TUE) ha sido completamente reestructurado en los siguientes seis títulos: disposiciones Comunes (I), disposiciones relativas a los
principios democráticos (II), Disposiciones sobre las instituciones (III), disposiciones sobre la cooperación reforzada (IV), Disposiciones generales sobre la acción exterior de la Unión y
disposiciones específicas relativas a la política común exterior y de seguridad (V) y Disposiciones finales (VI).
2) Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea: El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) ha sido desarrollado a partir del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, del cual conserva la estructura general. Los cambios principales se refieren a la acción exterior de la UE y a la introducción de nuevos capítulos, en particular en materia de energía, cooperación policial y judicial en materia penal, el espacio, el deporte y el turismo.
3) Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de Energía Atómica: El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de Energía Atómica (Tratado CEEA - "Euratom") ha sido modificado en diversas etapas. En cada caso, las modificaciones específicas se han realizado en Protocolos anexos al Tratado de Lisboa.
El TUE y el TFUE tienen el mismo valor jurídico. Esta aclaración es necesaria, ya que el nuevo título del antiguo Tratado CE (ahora Tratado de Funcionamiento de la UE) y los aspectos que se regulan
en cada uno de ellos, dan la impresión de que el TUE es una especie de constitución o tratado básico, mientras que el TFUE pretendería ser un tratado de aplicación. Sin embargo, ni el TUE ni el TFUE son de naturaleza constitucional.
Los términos utilizados en estos Tratados reflejan el cambio de enfoque luego del fracaso del proyecto constitucional. La expresión "Constitución" ya no se utiliza; el Ministro de Asuntos Exteriores de
la UE es ahora el "Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y de Seguridad Común", y las definiciones de ley y ley marco han sido abandonadas. Los Tratados modificados tampoco
contienen artículos que se refieran a los símbolos de la UE, como la bandera, el himno o el lema. La primacía de la legislación de la UE no está explícitamente establecida, pero se deriva, como antes, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
En la actualidad, la actuación y funcionamiento de la Unión Europea se asienta sobre los siguientes
tratados (con las reformas introducidas por los sucesivos tratados de Ámsterdam, Niza y
Lisboa):
• Tratado de la Unión Europea (TUE).
• Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
• Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de Energía Atómica.
El Tratado de Lisboa también abandona los "tres pilares" de la UE. El primer pilar, que consiste esencialmente en el mercado único y las políticas de la CE, se fusiona con el segundo pilar, que consiste en la política común exterior y de seguridad, y el tercer pilar, que abarca la cooperación policial y judicial en materia penal. Sin embargo, los procedimientos especiales relativos a la Política Exterior y de seguridad común, incluida la defensa europea, seguirán en vigor.
Actualmente, la UE tiene 27 Estados miembros. Éstos comprenden en primer lugar los seis Estados fundadores de la CEE, a saber, Bélgica, Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos. El
1 de enero de 1973, Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido se unieron a la Comunidad. La "ampliación hacia el sur" se inició con la adhesión de Grecia el 1 de enero de 1981 y finalizó el 1 de enero 1986 con la adhesión de España y Portugal. La siguiente ampliación tuvo lugar el 1 de enero de 1995, cuando Austria, Finlandia y Suecia se unieron a la UE. El 1 de mayo de 2004, los Estados Bálticos de Estonia, Letonia y Lituania y la República Checa, Hungría, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia, Estados de Europa Central y Oriental, más las dos islas mediterráneas de Chipre y Malta, se incorporaron a la Unión Europea. La ampliación hacia el Este se completó con la adhesión de Bulgaria y Rumania, el 1 de enero de 2007. Ello amplió el número de Estados miembros de 15 a 27 y aumentó la población de la UE de 90 a 474 millones de personas. Esta ampliación histórica de la UE es el eje central de un largo proceso que ha conducido a la reunificación de una Europa que había estado dividida durante más de medio siglo por la cortina de hierro y la Guerra Fría.
Las Comunidades Europeas: origen y características generales de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA) y la Comunidad Económica Europea (CEE).
Aunque en la actualidad existe una única Unión, inicialmente se constituyeron tres comunidades distintas: la del Carbón y del Acero (CECA), la de la Energía Atómica (CEEA o EURATOM) y la
Comunidad Económica Europea (CEE). Desde 1951 hasta el presente, se ha producido un proceso progresivo de unificación tanto normativa como organizativa, hasta el punto de designarlas conjuntamente como “comunidades europeas” y llegar finalmente a la denominación “Unión Europea”, actualmente en vigor. A continuación, se trazarán los lineamientos generales de los tratados
constitutivos de estas comunidades, así como también de las modificaciones más importantes que los han afectado, para desembocar finalmente en el estudio del Tratado de Lisboa y la configuración actual del sistema institucional europeo.
La Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA)
La etapa de la creación de la Europa Comunitaria se inicia en 1950 cuando el Ministro francés Robert Schuman presentó ante la Asamblea Nacional su proyecto de creación de una Comunidad del
Carbón y del Acero. La originalidad de su proyecto radicó en plantear que la mejor manera de contribuir a la seguridad de Francia y de Alemania, consistía en crear una Autoridad Supraestatal (técnicamente llamada Alta Autoridad) que decidiría sobre la producción de dos sectores tan esenciales para la industrialización de la postguerra como eran el Carbón y la Siderurgia.
El Tratado, que se firmó en París el 18 de Abril de 1951 y entró en vigor el 25 de Julio de 1952, convirtió en realidad este proyecto, dando origen a la CECA (Comunidad Europea del Carbón y del
Acero).
Este tratado se basaba en razones económicas de reconstrucción de la Europa destruida por la Segunda Guerra Mundial, pero tenía también una intencionalidad política, como primer paso de la
construcción europea. Fue firmado por Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo, los seis Estados que constituyeron el núcleo inicial de ésta y de las demás comunidades.
Su objetivo era crear un vasto mercado común del carbón y el acero, donde se aplicara la libre circulación de estos productos en régimen de competencia, confiando la gestión a una nueva forma de
organización supranacional: la comunidad (Diez Moreno, 2006).
Desde su creación hasta 1965, la CECA se rigió por los siguientes elementos institucionales:
* Una Alta Autoridad, compuesta por personas independientes de los Estados, que administra el mercado del carbón y del acero, pudiendo adoptar decisiones que se imponen a los Estados y a las
empresas de manera directa.
* La Asamblea, formada por delegados de los parlamentos nacionales, que ejercía el control político de la Alta Autoridad.
* El Consejo, formado por representantes de los países miembros, que garantizaba la coordinación entre éstos y la Alta Autoridad.
* El Tribunal de Justicia, que garantizaba el respeto del derecho en la aplicación y ejecución del Tratado y sus reglamentos.
* Existían recursos propios de la CECA, obtenidos de una exacción sobre las empresas del sector.
El 8 de Abril de 1965, se firma el Tratado de Bruselas, en el que se fusionan las organizaciones de las tres comunidades en una sola, por lo que desde entonces existieron órganos comunes y no
diferenciados. La CECA tenía prevista una duración de 50 años, por lo que desapareció en el 2002. Todos los elementos patrimoniales de la misma se trasladaron a la Comunidad Europea ese año, y su valor neto se consideró recurso dedicado a la investigación en los sectores del carbón y el acero. En el Tratado de Niza existe una declaración relativa a estas cuestiones.
La Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA)
El tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA), también llamado EURATOM, se firmó el 25 de marzo de 1957 y entró en vigor el 1 de enero de 1958.
Los Estados firmantes son los mismos que firmaron el Tratado CECA, con el objeto de “contribuir a la formación y crecimiento rápidos de las industrias nucleares, a la elevación del nivel de vida en
los Estados miembros y al desarrollo de los intercambios con los demás países” (Art. 1).
Se trataba de recuperar el retraso de la industria nuclear europea en relación a los avances de otros países, fundamentalmente EEUU, la URSS y el Reino Unido. A la vez, procuraba abordar el problema del déficit energético, producto del incremento del consumo, y de solventar conjuntamente el costo de las inversiones (Diez Moreno, 2006).
Con respecto a la organización, el tratado CEEA preveía, al igual que el CECA y el CEE, la existencia de una Asamblea, un Consejo, una Comisión y un Tribunal de Justicia, que fueron refundidos en 1965 en órganos comunes a las tres comunidades.
Como especialidad organizativa de este tratado, se destaca la Agencia de Aprovisionamiento, organismo dotado de personalidad jurídica y autonomía financiera, que bajo control de la Comisión dispone de un derecho de opción sobre los minerales, materias primas y material de fisión especiales, producidos en el territorio de los Estados miembros; así como de un derecho exclusivo de concluir contratos de suministro de minerales, materias primas, o materiales de fisión especiales procedentes del interior o exterior de la Comunidad.
La duración de esta Comunidad es ilimitada.
La Comunidad Económica Europea (CEE)
El Tratado CEE vino precedido de un doble intento fallido de crear una Comunidad Europea de Defensa en 1952, y una Comunidad política europea en 1953. En consecuencia, sólo parecía factible la
integración económica, y en la Conferencia de Ministros de Asuntos Exteriores de la CECA, celebrada en junio de 1955, se encarga a un comité de expertos la redacción de un informe que servirá de base a
una nueva reunión de aquella conferencia en mayo de 1956.
Se trataba de superar el ámbito reducido de la CECA, ampliar la integración europea a todos los ámbitos económicos y lograr una nueva integración sectorial en el ámbito nuclear.
El proceso concluyó con la firma en Roma, el 25 de marzo de 1957, del Tratado por el que se instituye la Comunidad Económica Europea, también llamado “Tratado de Roma”. Los firmantes de este
tratado fueron los mismos que los de las otras dos Comunidades, pero la historia de la CEE está marcada además por sucesivas ampliaciones, hasta reunir en 1995, quince países miembros.
El Tratado CEE tenía como objetivo la creación de un mercado común en el territorio de los seis países miembros, con las mismas características de un mercado nacional, esto es, unión aduanera (con
la supresión de aranceles y el establecimiento de un Arancel Externo Común), la libre circulación de los factores de la producción (bienes, personas, servicios, capitales), la protección de la libre competencia, la armonización de las políticas económicas generales y la ejecución de ciertas políticas comunes en agricultura, transporte y comercio.
Por encima de ello, la CEE representaba una intencionalidad política, manifestada en su preámbulo, cuando habla de “sentar las bases de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos”. De allí que la CEE se presente como un paso decisivo en la construcción funcional de la Europa política (Diez Moreno, 2006).
En cuanto a la organización, la CEE se estructura de manera similar a la CECA: una Asamblea (hoy Parlamento Europeo), una Comisión, un Consejo de Ministros (hoy Consejo) y un Tribunal de Justicia.
Como se mencionó supra, el Tratado de Bruselas fusionó la organización de las Comunidades.
Finalmente, es importante señalar que la CEE no se constituyó sólo como órgano de gestión, sino que además contaba con capacidad normativa; el poder decisorio principal ya no era un órgano
independiente sino intergubernamental (el Consejo de Ministros), propugnándose un equilibrio institucional sobre la base del voto ponderado en el Consejo, el derecho de iniciativa de la Comisión, y la función dictaminante de la Asamblea.
Como se verá, la Comunidad Económica se fusionaría con la Unión Económica, que la sustituye y sucede, a partir del Tratado de Lisboa, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009.
El Acta Única Europea (AUE)
En 1981, el Parlamento Europeo aprueba una resolución, en la que se instaba a asumir la iniciativa de un nuevo impulso a la puesta en marcha de la Unión Europea, y a proceder a la creación de una
comisión institucional encargada de proponer las modificaciones de los tratados.
Posteriormente, en 1985, la Comisión aprueba el Libro Blanco, para la consecución del mercado interior en 1992, un verdadero programa de actuación de la Comunidad en dicho período.
Finalmente, el Acta Única Europea se firmará en Luxemburgo y la Haya en febrero de 1986, entrando en vigor el 1 de Julio de 1987. Se llama “Acta” por la traducción del término en inglés “act” (ley), y
“única” porque en un solo documento se modificaron los tres tratados comunitarios.
EL AUE fue firmado por los 12 países miembros de la Comunidad en ese momento. Su ratificación fue un proceso complicado: hubo referéndum previo en Irlanda y Dinamarca, y severas oposiciones en
los parlamentos alemán, francés, griego e italiano.
El AUE pretende superar el objetivo del mercado común para alcanzar el del “mercado interior”, que según su artículo 13 “implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado”.
Estos objetivos ya habían sido recogidos en los tratados iniciales, pero habían tenido escaso éxito por las tendencias proteccionistas nacionales encubiertas como obstáculos técnicos, fiscales, etc. El
AUE propone un plazo para lograr el objetivo: 31 de diciembre de 1992, proponiendo -para abolir los obstáculos nacionales que impedían el ejercicio de las libertades-, la aprobación de 300 directivas hasta aquella fecha límite (Diez Moreno, 2006).
Para alcanzar este objetivo, el Acta introduce modificaciones en el sistema organizativo:
* A través del procedimiento de cooperación, se exige que el Consejo requiera la unanimidad para modificar una propuesta de la Comisión formulada por incorporación de las enmiendas del
Parlamento.
* Se dota de existencia legal al Consejo Europeo, integrado por los Jefes de Estado y Gobierno.
* Se reducen los ámbitos en los que se exige la unanimidad, a favor de mayorías cualificadas como sistema de adopción de las decisiones del Consejo. La mayoría cualificada pasa así a ser el
sistema general para las Directivas relacionadas con el establecimiento del mercado interior, política social, transportes, etc.
* Respecto a la Comisión, se autoriza una delegación de competencias de ejecución por parte del Consejo, haciendo efectivo lo que ya estaba previsto en los tratados.
* El Tribunal de Justicia ve aligerada su carga por la creación de un tribunal de primera instancia para temas de personal, competencia, responsabilidad extracontractual, etc.
Además, se introdujo un capítulo para la cooperación en el ámbito de la política económica y monetaria, se aumentan las competencias comunitarias en diversos ámbitos (investigación, medioambiente, políticas de cohesión social) y se sientan las bases para la construcción paulatina de una política exterior europea.
El Tratado de Maastricht (TUE)
El Tratado de la Unión Europea o de Maastricht no responde sólo al principio de continuidad (necesario para definir la siguiente fase del proceso), sino que además se relaciona con dos acontecimientos de gran trascendencia en la política mundial: el derrumbe del bloque comunista en 1989, y la Guerra del Golfo en 1990. Estos acontecimientos pusieron de manifiesto la debilidad de la CEE en los ámbitos político y de relaciones internacionales, en cuanto que la misma estuvo ausente de la Guerra como entidad autónoma, y no fue consciente tampoco de que los países de Europa Central y Oriental, al liberarse del comunismo, verían inmediatamente en la Comunidad su punto de referencia y llamarían a sus puertas (Diez Moreno, 2006).
Era preciso pues un nuevo impulso, y en los Consejos Europeos de Hannover (1988) y Madrid (1989) se sientan las bases de una Unión Económica y Monetaria, que comenzará el 1 de Julio de 1990. En
Diciembre de ese año se constituyen dos conferencias intergubernamentales, para elaborar un Tratado de Unión Política y un Tratado de Unión Económica y Monetaria, que fueron refundidos en uno solo: el Tratado de Maastricht del 7 de febrero de 1992, o Tratado de la Unión Europea.
Su ratificación se hizo de acuerdo con las normas constitucionales de cada Estado parte, y revistió numerosos inconvenientes y retrasos, ya que en varios casos, implicó la necesidad de previas reformas
constitucionales. Tal fue el caso de Francia y España. En otros Estados se realizaron referéndums previos, como en Dinamarca e Irlanda, y en Alemania debió enfrentar un proceso de inconstitucionalidad frente a la aprobación parlamentaria del tratado. De allí que su entrada en vigor recién se produjo el 1 de noviembre de 1993.
El TUE es un marco en el se cobijan normativas de diferente naturaleza, de allí que no sea fácil de comprender o explicar. Se apoya en tres pilares fundamentales:
El primer pilar es el comunitario, en el que las competencias de la Comunidad son exclusivas, es decir, los ámbitos en los que los Estados han delegado sus competencias a favor de los órganos de la
Comunidad. Este primer pilar modifica el Tratado de Roma y el Acta Única e incorpora las nuevas políticas y la unión Económica y Monetaria (UEM). En el mismo se incluyen la ciudadanía de la
Unión, la Cohesión Económica y Social, la Unión Aduanera, el Mercado Único y las Políticas Clásicas.
El segundo y tercer pilares son de tipo intergubernamentales, en los que los Estados conservan sus competencias y se puede hablar de competencias concurrentes entre los Estados y la Unión. El segundo Pilar se refiere a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y el tercero regula la Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior (CAJAI).
El TUE se estructura en siete títulos, dentro de los cuales se encuentran disposiciones que modifican:
* Al Tratado Constitutivo de la CEE, con el fin de constituir la “Comunidad Europea”;
* Al Tratado Constitutivo de la CECA;
* Al Tratado Constitutivo de la CEEA.
Lo más destacado de estas modificaciones refiere al Tratado de la CEE, que pasa a partir de Maastricht a denominarse de la “Comunidad Europea”. Se establecen como fines de la Comunidad Europea: El desarrollo armonioso y equilibrado; el crecimiento sostenible y no inflacionista; la convergencia de resultados económicos; el alto nivel de empleo y protección social; la elevación del nivel y calidad de vida; la cohesión económica y social; y la solidaridad entre los Estados miembros.
A su vez, para la consecución de tales fines, se proponen como medios o instrumentos los siguientes: el establecimiento de un mercado común, el establecimiento de una Unión Económica y Monetaria; y la realización de ciertas políticas y acciones comunes. El resto de los títulos del TUE refieren a disposiciones comunes, disposiciones relativas a la PESC, disposiciones sobre la CAJAI y
disposiciones finales.
El objetivo principal del Tratado es la Unión Económica y Monetaria, que como vimos en el módulo anterior, se llevaría a cabo en tres etapas. Junto a este objetivo, debe destacarse que por primera vez
aparecen en el Tratado capítulos sobre la PESC y la CAJAI, sin que por el momento, sean políticas “comunes”.
Dentro de la Comunidad Europea, pueden citarse como nuevos objetivos propuestos por Maastricht:
* La ciudadanía de la Unión, que amplía el ámbito de la libre circulación de personas, otorga a los residentes el derecho a votar y ser votado en las elecciones municipales y parlamentarias europeas, y regula el derecho de petición, la protección diplomática y el Defensor del Pueblo Europeo.
* El fortalecimiento de la cohesión económica y social, como factor necesario para un desarrollo armónico de la Comunidad.
* La incorporación de nuevas políticas, pero sin el carácter de política “común”, tales como las de cultura, salud pública, educación, protección a los consumidores, política industrial, transporte, telecomunicaciones, cooperación al desarrollo.
* El aumento de las competencias comunitarias en políticas ya desarrolladas por la Comunidad, tales como medioambiente, investigación y desarrollo, y política social.
El TUE introduce además importantes modificaciones en materia de organización:
* Parlamento Europeo: se le otorga el derecho de solicitar a la Comisión la presentación de iniciativas legislativas; introduce el procedimiento de codecisión en materias determinadas, con lo que limita los poderes del Consejo; amplía sus poderes de control sobre la Comisión; y refuerza el control parlamentario del presupuesto.
* Consejo Europeo: se configura como el máximo órgano político de la UE, teniendo como misión impulsar su desarrollo y fijar sus orientaciones políticas y económicas.
* Comisión: se amplía a 5 años su mandato, y se la somete al voto de censura y control presupuestario por el Parlamento y el Tribunal de Cuentas.
* Tribunal de Justicia: se admite la posibilidad de sanciones económicas, por incumplimiento de sus sentencias, a los Estados miembros.
* Tribunal de Cuentas: es reconocido como órgano institucional de la CE, aumentando sus poderes de control financiero.
* Comité de las Regiones: se crea con carácter consultivo, lo que supone un avance significativo para la política regional y la representación directa de los intereses.
El Tratado de Ámsterdam.
El Tratado de Ámsterdam representa otro paso más en el proceso de construcción de la UE, que al igual que el AUE y el TUE, implicará reformas en los tratados constitutivos con el fin de adaptarlos a la evolución de dicha construcción.
Fue firmado el 2 de octubre de 1997, luego de complicadas negociaciones, sobre todo en materia institucional, entre los Estados miembros, entrando en vigor el 1 de mayo de 1999.
La versión final del Tratado lleva por título “Tratado de Ámsterdam, por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos”, y consta de 15 artículos, distribuidos en tres partes.
La primera parte (Modificaciones Sustantivas) incluye las reformas del TUE, de los Tratados Constitutivos y del Acta de elección del Parlamento Europeo (Arts. 1 a 5).
La segunda parte (Simplificación) recoge la simplificación de los Tratados, suprimiendo y adaptando numerosos preceptos de los mismos (Arts. 6 a 11).
La tercera parte (Disposiciones Generales y Finales) contiene disposiciones sobre la numeración, su vigencia ilimitada, la ratificación y las lenguas del Tratado (Arts. 12 a 15).
Podemos afirmar que los principios y objetivos de la UE recogidos en el Tratado de Maastricht fueron reafirmados por el Tratado de Ámsterdam. Respecto a los objetivos, se mantiene inalterado el Art. 1
de aquél tratado, añadiendo sólo una referencia a la transparencia de las decisiones. Se insiste además (Art. 2 del TUE) en la necesidad de promover un alto nivel de empleo y un desarrollo sostenible,
subrayándose el carácter progresivo de la política de defensa común y previéndose la nueva concepción de la UE como “espacio de libertad, seguridad y justicia, en el que esté garantizada la libre circulación de personas, conjuntamente con medidas adecuadas respecto al control de las fronteras interiores, la inmigración, el asilo y la prevención y la lucha contra la delincuencia”.
En cuanto a los principios básicos, el artículo 6 del TUE en su nueva versión dispone que la UE se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales y el Estado de Derecho, estableciendo en el artículo 7 un sistema de garantía del respeto de tales principios por los Estados miembros, que puede derivar en la suspensión de ciertos derechos, como el de voto en el Consejo.
En cuanto a la reforma institucional, la revisión de los tratados realizada en Ámsterdam apunta a garantizar su eficacia de cara a la futura ampliación de la UE (Diez Moreno, 2006).
Las innovaciones más importantes en este sentido, fueron:
* Parlamento Europeo: Aumentan los supuestos de aplicación del procedimiento de codecisión, que se convierte en norma general, y se simplifican los procesos decisorios. El procedimiento de cooperación sólo se mantiene en el ámbito de la UEM.
* Consejo: se aumentan las decisiones a adoptar por mayoría cualificada.
* Comisión: se fortalece la posición de su Presidente, al intervenir en su designación el Parlamento Europeo. Se amplían además las capacidades de iniciativa de la Comisión, al aumentar las políticas
comunitarias o reforzar las existentes.
* Tribunal de Justicia: se amplían sus funciones y competencias en materia de derechos fundamentales, asilo e inmigración, cooperación en asuntos de justicia e interior.* Tribunal de Cuentas: se amplían sus competencias en forma considerable.
* Comité de las Regiones: se reforman sus competencias, concediéndole mayor autonomía, pudiendo ser consultado por el Parlamento Europeo, al igual que el Comité Económico y Social.
Se deroga respecto a ambos cuerpos el protocolo que les fijaba una estructura organizativa común.
Otras reformas importantes se dieron respecto a los siguientes ámbitos: 1) Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior (CAJAI): se diseñan acciones en común para la cooperación judicial y policial en materia penal, así como para la prevención y lucha contra el racismo y la xenofobia; 2) Política Exterior y de Seguridad Común (PESC): se adoptan medidas para reforzar su coherencia global,
previéndose la elaboración de estrategias, acciones y posiciones comunes; 3) políticas comunitarias: se refuerzan sobre todo las relativas a empleo, política social, salud pública, política de los consumidores, política ambiental y servicios de interés económico general; y 4) flexibilidad o cooperación reforzada, que refiere a la posibilidad de que algunos Estados miembros cooperen de forma más estrecha en ámbitos y materias específicos, utilizando el marco institucional de la UE.
El Tratado de Niza.
El Tratado de Niza, aprobado el 11 de diciembre del año 2000, por el que nuevamente se modifican el TUE, los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos, supone
importantes reformas a las instituciones de la Unión. Como en ese momento se ignoraba el orden en el que los Estados candidatos ingresarían a la Comunidad, estas reformas se realizan previendo una
Unión de 15 miembros (los existentes hasta ese momento) y se fijan los principios y métodos de evolución de los sistemas a medida que la Unión se amplíe (Diez Moreno, 2006).
Respecto al Parlamento Europeo (PE), se realiza un nuevo reparto de escaños, en la perspectiva de una Unión de 27 miembros, aplicable a las elecciones europeas de 2004. El número máximo de Diputados se eleva de 700 a 732. Se prevé que dicho número puede ser temporariamente superado para acoger a los Diputados de los Estados miembros que firmen Tratados de Adhesión después de las elecciones europeas de 2004 (esto es lo que ocurrió, como se verá al analizar las características institucionales actuales de la UE).
Además, se permite la adopción de un estatuto de partidos políticos a escala europea, y de reglas relativas a su financiación, y se le confiere la posibilidad de interponer recursos de anulación contra actos de las instituciones, sin tener que demostrar un interés particular, como así también la de solicitar dictamen motivado del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad de un acuerdo internacional con el Tratado.
En cuanto al Consejo, se prevé la modificación del sistema de toma de decisiones a partir del 1 de enero de 2005. Desde entonces, la mayoría cualificada se alcanzará cuando se reúnan dos condiciones:
1) que la decisión obtenga al menos un número de votos determinado (techo de la mayoría cualificada), que se irá modificando en función del número total de Estados miembros; y 2) que la decisión obtenga el voto favorable de la mayoría de los Estados miembros. Se prevé además la posibilidad de que un miembro del Consejo solicite que se verifique que la mayoría cualificada represente al menos el 62% de la población total de la UE para que la decisión pueda ser adoptada.
Con relación a la Comisión, se prevé que a partir del 2005, la misma estará compuesta por un nacional de cada Estado miembro. Sin embargo, se establece que cuando la UE cuente con los 27 Estados
miembros previstos, el número de comisarios será inferior al número de Estados, sobre la base de una rotación igualitaria (esta cuestión será abordada en el apartado relativo a la Comisión). Respecto al
nombramiento de los miembros de la Comisión, se prevé que la designación del Presidente será incumbencia del Consejo Europeo por mayoría cualificada, designación que luego debe ser aprobada
por el PE. Con posterioridad, el Consejo por mayoría cualificada y de común acuerdo con el Presidente designado, procede a adoptar la lista de los miembros de la Comisión, elaborada a partir de las propuestas hechas por los Estados miembros. Finalmente, tanto Presidente como miembros de la Comisión son nombrados por el Consejo, por mayoría cualificada, después de la aprobación del
colegio por el PE.
Respecto al sistema jurisdiccional de la UE, se prevé la posibilidad de crear salas jurisdiccionales encargadas de conocer en primera instancia de recursos en materias específicas, se establece la
composición del Tribunal de Justicia y se redistribuyen sus competencias con los Tribunales de Primera Instancia en el espacio europeo. Estas cuestiones serán desarrolladas al abordar las
características del sistema institucional.
También se introducen reformas al Tribunal de Cuentas (se prevé su integración por un nacional de cada Estado miembro); al Banco Central Europeo (se abre la posibilidad de modificar las reglas
relativas a la toma de decisiones); al Comité Económico y Social (se modifica la cualificación de sus miembros, que deben ser representantes de los diversos sectores económicos, sociales y de la
Sociedad Civil organizada); y al Comité de las Regiones (se prevé que sus miembros deben ser titulares de un mandato electoral regional o local o políticamente responsables de una asamblea elegida).
El Tratado de Niza también incorpora modificaciones importantes en el proceso de toma de decisiones, al extender el voto por mayoría cualificada a nuevas cuestiones, y el ámbito de la codecisión. Se dieron también modificaciones sustanciales en las disposiciones relativas a las cooperaciones reforzadas, en los procedimientos ante violaciones a los derechos fundamentales por parte de los Estados miembros, las políticas de seguridad y defensa, la cooperación judicial y penal, y los acuerdos institucionales, entre otros importantes aspectos.
El Tratado de Lisboa.
Como se vio en el apartado 2.1, el Tratado de Lisboa -firmado el 13 de diciembre 2007 y en vigor desde el 1 de diciembre de 2009-, introdujo modificaciones sustanciales tanto al Tratado de Roma
(también llamado de la Comunidad Europea, o TCE), que pasó a llamarse a partir de entonces, Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea - TFUE); como al Tratado de Maastricht (también
llamado Tratado de la Unión Europea – TUE). En este último, se incluyeron numerosas disposiciones que, rescatadas de la fracasada Constitución Europea de 2004, recogían preceptos de un gran simbolismo, con una vocación netamente constitucional; no obstante, como se vio en el apartado 2.1.1, muchos de ellos se hundieron con la propia Constitución. Como resultado, quedó un reconfigurado Tratado de la Unión Europea, el actual, que en su mismo nombre denota una poderosa
voluntad omnicomprensiva de toda la organización "Unión Europea", acentuada por la nueva denominación del antiguo Tratado CE, renombrado "Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea", con inclinaciones derivativas o secundarias respecto al TUE.
A continuación, se resumen los aspectos centrales del nuevo tratado, aclarando que las modificaciones que el mismo introduce al sistema institucional, serán abordadas en detalle en los apartados subsiguientes:
Una Europa más democrática y transparente:
* Mayor protagonismo del Parlamento Europeo: el Parlamento Europeo cuenta con nuevas competencias sobre legislación, presupuesto y firma de acuerdos internacionales. Se refuerza el
procedimiento de codecisión, que coloca al Parlamento Europeo en pie de igualdad con el Consejo, para la mayor parte de la legislación de la UE.
* Mayor participación de los Parlamentos nacionales: los Parlamentos nacionales pueden participar más en las labores de la UE gracias a un nuevo mecanismo que garantiza que la Unión sólo actúe cuando resulte más eficaz (subsidiariedad).
* Mayor participación de los ciudadanos: gracias a la "iniciativa ciudadana", un grupo de al menos un millón de ciudadanos de un número significativo de Estados miembros puede pedir a la Comisión que haga propuestas de legislación.
* Retirada de la Unión: el Tratado de Lisboa prevé explícitamente por primera vez la posibilidad de que un Estado miembro se retire de la Unión.
Una Europa más eficaz
* Eficacia en la toma de decisiones: la aprobación por mayoría cualificada en el Consejo se amplía a otras políticas, con el fin de agilizar las decisiones e incrementar su eficacia. A partir de 2014
la mayoría cualificada obedecerá al principio de doble mayoría (mayoría de los Estados miembros y de la población), que refleja la doble legitimidad de la Unión. La doble mayoría se alcanzará
cuando los votos favorables representen, como mínimo, el 55% de los Estados miembros y el 65% de la población.
* Un marco institucional más estable y racionalizado: Se crea el cargo de Presidente del Consejo Europeo elegido por dos años y medio, se vincula directamente la elección del Presidente de la
Comisión a los resultados de las elecciones europeas, se prevén nuevas disposiciones relativas a la futura composición del Parlamento Europeo y se introducen normas más claras sobre las
cooperaciones reforzadas y los aspectos financieros.
* Mejorar la vida de los europeos: el Tratado de Lisboa mejora la capacidad de la UE para abordar cuestiones que hoy día son prioritarias para la Unión y sus ciudadanos: justicia, libertad y seguridad, política energética, salud pública, protección civil, cambio climático, servicios de interés general, investigación, política espacial, cohesión territorial, política comercial, ayuda humanitaria, deporte, turismo y cooperación administrativa.
Una Europa de derechos y valores, libertad, solidaridad y seguridad
* Valores democráticos: se especifican y consolidan los valores y objetivos sobre los que se basa la Unión. Dichos valores constituyen un punto de referencia para los ciudadanos europeos y representan lo que Europa puede ofrecer a sus socios de todo el mundo.
* Derechos de los ciudadanos y Carta de los Derechos Fundamentales: el Tratado de Lisboa conserva los derechos ya existentes e introduce otros nuevos. En particular, garantiza las libertades y los principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales, cuyas disposiciones pasan a ser jurídicamente vinculantes. La Carta contiene derechos civiles, políticos, económicos y sociales.
* Libertad de los ciudadanos europeos: se conservan y consolidan las "cuatro libertades" y la libertad política, económica y social de los ciudadanos europeos.
* Solidaridad entre los Estados miembros: se establece que la Unión y los Estados miembros actúan conjuntamente con espíritu de solidaridad si un Estado miembro es objeto de un ataque terrorista o víctima de una catástrofe natural o de origen humano. También se hace hincapié en la solidaridad en el sector de la energía.* Mayor seguridad para todos: la Unión tiene más capacidad de actuación en el campo de la justicia, la libertad y la seguridad, lo que redunda en beneficio de la lucha contra la delincuencia y el terrorismo. Las nuevas disposiciones sobre protección civil, ayuda humanitaria y salud pública también pretenden impulsar la capacidad de la UE para enfrentarse a las amenazas contra la seguridad de los ciudadanos europeos.
Hacer de Europa un actor en la escena global
* La figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad —que también es Vicepresidente de la Comisión— da mayor peso, coherencia y visibilidad a la actuación exterior de la UE.
* El nuevo Servicio Europeo de Acción Exterior asiste al Alto Representante en el desempeño de sus funciones.
* La personalidad jurídica única de la Unión fortifica su poder de negociación, convirtiéndola en un actor más eficaz a escala internacional y un socio más visible para otros países y organizaciones internacionales.
* El desarrollo de la Política Europea de Seguridad y Defensa conserva un sistema especial de toma de decisiones. Sin embargo, también prepara el terreno para la cooperación reforzada de un grupo más reducido de Estados miembros.
El sistema institucional europeo:
Para la exposición de este apartado, seguiremos los lineamientos establecidos en el ABC of the European Union Law del año 2010 y por los tratados de la Unión Europea y de Funcionamiento de la
Unión Europea en su redacción actual, a los fines de poder presentar al alumno un esquema que recoja las recientes modificaciones introducidas al sistema institucional por el Tratado de Lisboa.
Evolución y características generales.
Actualmente, y luego de las reformas incorporadas por los Tratados de Niza y Lisboa, la estructura definitiva del sistema institucional europeo es la siguiente (Artículo 13 del TUE):
* El Parlamento Europeo
* El Consejo Europeo
* El Consejo
* La Comisión Europea (denominada en lo sucesivo "Comisión")
* El Tribunal de Justicia de la Unión Europea
* El Banco Central Europeo
* El Tribunal de Cuentas.
Los organismos auxiliares en este sistema son por su parte el Banco Europeo de Inversiones, el Comité Europeo Económico y Social y el Comité de las Regiones.
El siguiente cuadro presenta de manera resumida la organización institucional de la Unión, de acuerdo con lo establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE):
Como se señaló en el apartado 2.1.1, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea es el nombre
que recibe a partir del Tratado de Lisboa el Tratado de la Comunidad Europea, o Tratado de Roma.
La Comisión: estructura, integración y atribuciones (Art. 17 del TUE)
Estructura e integración
Originalmente, se previó que desde el 2014, la Comisión Europea no habría de seguir integrándose con representantes de cada Estado miembro, sino que se integraría a partir de entonces, con un número
de miembros equivalente a las dos terceras partes del número de
CONSEJO EUROPEO: 27 Jefes de Estado y Gobierno, Presidente del Consejo Europeo y Presidente de la Comisión
CONSEJO: 27 Ministros (Uno por Estado Miembro)
PARLAMENTO EUROPEO: 751 Miembros
COMISIÓN EUROPEA: 27 Miembros (hasta 2014)
COMITÉ EUROPEO: ECONÓMICO Y SOCIAL 350 Miembros (Como máximo)
COMITÉ DE LAS REGIONES: 350 Miembros (Como máximo)
CORTE DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA
BANCO CENTRAL EUROPEO
TRIBUNAL DE CUENTAS 27 Miembros (Uno por Estado Miembro)
BANCO EUROPEO DE INVERSIONES
Estados miembros (es decir, un total de 18 miembros teniendo en cuenta los 27 Estados partes que hoy componen la Unión). Sin embargo, y en uso de la posibilidad de cambiar su composición mediante el voto unánime de todos sus miembros, la Comisión decidió con posterioridad a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, continuar con la integración previa de un representante por cada Estado miembro.
La Comisión actúa bajo la dirección de un Presidente asistido por siete Vicepresidentes, incluyendo el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, como primer
vicepresidente.
Con el paso del tiempo, se ha reforzado notablemente la posición del Presidente dentro del Colegio de Comisarios, que ha dejado de ser primus inter pares. En efecto, su posición ha sido tan destacada que
las actividades de la Comisión se encuentran “bajo la orientación política de su Presidente” (Art. 17 del TUE). De esta forma, el Presidente tiene competencia directiva. Su destacada posición se
manifiesta asimismo en su función directiva en cuestiones organizativas, su derecho a participar en la selección de los demás miembros de la Comisión y su pertenencia al Consejo Europeo.
El Presidente y los miembros de la Comisión son nombrados por un mandato de cinco años, mediante el procedimiento de investidura. Según dicho procedimiento, el Consejo Europeo, actuando por
mayoría cualificada, propone un candidato para el cargo de Presidente de la Comisión, elección que está a cargo del Parlamento Europeo, mediante el voto de la mayoría de sus miembros. Si el
candidato no obtiene la mayoría requerida en el Parlamento, el Consejo Europeo debe proponer un nuevo candidato en el plazo de un mes.
Los Estados miembros por su parte, elaboran una lista de candidatos para ser miembros de la Comisión. Esta lista debe ser aprobada por el Consejo por mayoría cualificada y con el acuerdo de su Presidente. Una vez que el Presidente de la Comisión ha sido elegido por el Parlamento, éste procede a aprobar mediante su voto al resto de los miembros de la Comisión. Después de esta aprobación, los miembros de la Comisión -a excepción del Presidente- son formalmente investidos por el Consejo de la Unión Europea, a partir de una mayoría cualificada.
Los miembros de la Comisión deben ser “elegidos en razón de su competencia general” y ofrecer “garantías plenas de independencia” (apartado 3 del artículo 17 del TUE). No pueden solicitar ni recibir instrucciones de un Gobierno. La sede de la Comisión Europea se encuentra en Bruselas.
Ello fue una de las exigencias presentadas por Irlanda para la realización del segundo referéndum
sobre la aceptación del Tratado de Lisboa.
Atribuciones
Ante todo, la Comisión es el motor de la política de la Comunidad. En ella se originan todas las acciones comunitarias, puesto que le corresponde presentar propuestas al Consejo para las normativas
comunitarias (el denominado derecho de iniciativa). Para ello, la Comisión no puede actuar según su libre albedrío, sino que está obligada a hacerlo si así lo exigen los intereses de la Comunidad;
también el Consejo (artículo 241 del TFUE), el Parlamento Europeo (artículo 225 del TFUE) y un grupo de ciudadanos de la Unión mediante una “iniciativa ciudadana” (apartado 4 del artículo 11 del
TUE) tienen la posibilidad de instar a la Comisión a que elabore una propuesta. A partir del Tratado de Lisboa, en los casos específicos previstos por los tratados, ciertos actos legislativos también pueden
ser adoptados a partir de iniciativas de un grupo de Estados miembros o del Parlamento Europeo, o a partir de una recomendación del Banco Central Europeo o a requerimiento de la Corte de Justicia o el Banco Europeo de Inversiones.
La Comisión tiene competencias legislativas originarias en ciertas áreas (por ejemplo, en el ámbito del presupuesto de la UE, de los Fondos Estructurales, de la eliminación de discriminaciones fiscales
o de las ayudas y de las cláusulas de salvaguardia). Sin embargo, mucho más amplias que estas competencias originarias son las competencias delegadas por el Consejo y el Parlamento a la Comisión para la ejecución de las medidas adoptadas por éste (artículo 290 del TFUE).
Asimismo, la Comisión es la guardiana del Derecho de la Unión. Controla la aplicación y ejecución del Derecho primario y derivado de la Unión Europea por parte de los Estados miembros. Persigue las
violaciones del Derecho de la Unión en el marco del procedimiento por incumplimiento de los Tratados (artículo 258 del TFUE) y, en caso necesario, recurre al Tribunal de Justicia. También actúa en caso de que personas físicas o jurídicas infrinjan el Derecho de la Unión e impone en numerosos casos severas sanciones. El papel de representante de los intereses de la Unión está estrechamente relacionado con su papel de garante del Derecho. Por principio, la Comisión no puede representar intereses distintos de los de la Unión. Siempre debe intentar, en lo que a menudo son negociaciones difíciles en el Consejo, hacer que prevalezcan estos intereses y encontrar fórmulas de compromiso que los tengan en cuenta. Para ello también le corresponde el papel de mediadora entre los Estados miembros, para lo cual está especialmente capacitada en virtud de su neutralidad.
Por último, la Comisión también es un órgano ejecutivo, si bien con carácter limitado. Ello se refleja especialmente en el ámbito de la legislación sobre competencia, en el que la Comisión desempeña las
actividades de una autoridad administrativa ordinaria. Comprueba los hechos, dicta autorizaciones o prohibiciones y, en su caso, adopta sanciones. En el ámbito de los Fondos Estructurales y de la ejecución del presupuesto, las competencias administrativas de la Comisión tienen un alcance similar.
La Comisión representa a la Unión Europea ante las organizaciones internacionales y se ocupa de las negociaciones en curso en el marco del Derecho diplomático activo y pasivo. Con el correspondiente
mandato del Consejo, está facultada para negociar acuerdos con organizaciones internacionales y terceros países, incluidos los tratados de adhesión de los nuevos Estados miembros.
Finalmente, la Comisión representa a la Unión Europea ante los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros y, en su caso, conjuntamente con el Consejo, ante el Tribunal de Justicia.
El Consejo: estructura, integración y atribuciones.
El actual “Consejo” refiere al anterior Consejo de Ministros, y debe ser distinguido de otro de los órganos del sistema institucional de la Unión, denominado “Consejo Europeo”.
EL CONSEJO EUROPEO (ART 15 DEL TUE)
El Consejo Europeo tiene su origen en las cumbres de Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la CE. En la reunión celebrada en diciembre de 1974 en París, los Jefes de Estado o de
Gobierno decidieron reunirse en lo sucesivo tres veces al año como Consejo Europeo. En 1987, con el Acta Única Europea, el Consejo Europeo se integró en principio en la estructura institucional de la
CEE. Actualmente es un órgano independiente de la Unión Europea, tal como lo establece el artículo 13 del TUE.
El Consejo Europeo está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como el Presidente de la Comisión Europea, y se reúne al menos dos veces al año. Cuando la
naturaleza de la cuestión lo requiera, pueden solicitar ser asistidos por un ministro, o bien, si se trata del presidente de la Comisión, por un miembro de ésta (apartado 3 del artículo 15 del TUE).
El Tratado de Lisboa creó el cargo de Presidente del Consejo Europeo. Éste, a diferencia de lo que ocurría hasta la entrada en vigencia de este tratado, tiene un mandato europeo (por oposición a
un mandato nacional), con una duración de dos años y medio sobre una base de dedicación exclusiva. El candidato a dicho cargo debe ser una persona de méritos sobresalientes, elegido por una mayoría
calificada de miembros del Consejo Europeo. Es posible ser reelecto en el cargo una vez. Las atribuciones del presidente comprenden la preparación y seguimiento de las reuniones del Consejo Europeo y la representación de la Unión en las conferencias internacionales relativas al área de política exterior y de seguridad.
La función propia del Consejo Europeo consiste en fijar las directrices políticas para la actuación de la Unión. La realización de sus funciones se traduce en la toma de decisiones políticas de principio o en la formulación de directrices y mandatos para los trabajos del Consejo o de la Comisión Europea. El Consejo Europeo ha dado estos impulsos, por ejemplo, para la unión económica y monetaria, el sistema monetario europeo, la elección por sufragio directo del Parlamento Europeo, para las actividades en materia de política social y en cuestiones relativas a la adhesión.
EL CONSEJO (ART. 16 DEL TUE)
Estructura e integración
En el Consejo de la UE están representados los Gobiernos de los Estados miembros. Los veintisiete Estados miembros envían un representante, que es por regla general, pero no imprescindiblemente, el ministro responsable de los temas previstos o uno de sus secretarios de Estado. Lo importante es que la persona que representa a cada Gobierno debe estar facultada para actuar de forma vinculante en nombre del Gobierno de dicho Estado miembro.
Las diversas posibilidades de representación de un Gobierno de un Estado miembro ponen de manifiesto que no existen miembros permanentes del Consejo; al contrario, el Consejo se reúne con una composición diferente con respecto a las personas y los temas. Tales composiciones son nueve en total, como se resume a continuación:
1) Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores: Como Consejo de Asuntos Generales, coordina el trabajo del Consejo en sus distintas composiciones, y junto con el Presidente del Consejo
Europeo y la Comisión Europea, prepara los encuentros del Consejo Europeo. Como Consejo de Asuntos Exteriores, conduce el accionar de la Unión en el extranjero (de acuerdo con los lineamientos
estratégicos del Consejo Europeo) y asegura que la acción de la Unión sea consistente y coherente. Bajo esta composición, el Consejo se encuentra integrado por los Ministros de Relaciones o Asuntos
Exteriores. Existen además otras ocho composiciones del Consejo, que se integra por diferentes ministros según el área a la que correspondan, a saber:
2) Asuntos económicos y financieros; 3) Cooperación en las áreas de Justicia y Asuntos internos; 4) Empleo, política social, salud y cuestiones asociadas a los consumidores; 5) Competencia; 6)
Transporte, telecomunicaciones y energía; 7) Agricultura y Pesca; 8) Medioambiente; y 9) Educación, juventud y cultura.
La Presidencia del Consejo (con la excepción del Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores, que es presidido por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Externos y Política de Seguridad) la desempeñan sucesivamente los Estados miembros durante seis meses y el orden lo decide el Consejo por unanimidad. Se aplica el principio de que la Presidencia debe ser ejercida de forma alternada por un Estado miembro grande y uno pequeño. El cambio de Presidencia tiene lugar el 1 de enero y el 1 de julio de cada año. En vista del cambio relativamente frecuente en la Presidencia, y para
garantizar un mínimo de continuidad, se creó la denominada «troika», formada por los países de la Presidencia anterior, de la Presidencia en funciones y de la Presidencia siguiente; de allí que cada programa de trabajo tenga una validez de 18 meses.
Incumbe a la Presidencia del Consejo organizar las labores en el Consejo y en las comisiones que trabajan para éste. Además, la Presidencia del Consejo reviste importancia política en la medida en
que el Estado miembro que ejerce la Presidencia del Consejo de la UE adquiere prestigio ante la opinión pública mundial y sobre todo porque incluso los pequeños Estados miembros tienen la
oportunidad de adquirir peso político en este papel frente a los «grandes» y de significarse en la política europea. El Consejo tiene su sede en Bruselas.
Atribuciones
La principal atribución del Consejo es legislativa, la cual desempeña de manera conjunta con el Parlamento.
El Consejo es además responsable de:
* Asegurar la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros. Dicha coordinación puede tener lugar tanto en forma de decisiones no vinculantes, como en forma de decisiones
vinculantes.
* Elaborar el presupuesto de la Unión, sobre la base de un anteproyecto de la Comisión, el cual luego debe ser aprobado por el Parlamento.
* Recomendar la aprobación de la gestión de la Comisión con respecto a la ejecución del proyecto de presupuesto.
* Designar a los miembros del Tribunal de Cuentas, del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones.
* Celebrar acuerdos entre la UE por una parte y terceros países u organizaciones internacionales por otra.
Funcionamiento
El funcionamiento del Consejo se detalla en un Reglamento interno. En la práctica, la actuación del Consejo se lleva a cabo en tres fases:
1) Preparación de las sesiones del Consejo: Corre a cargo de dos instituciones permanentes integradas en la estructura organizativa del Consejo: el Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros (Coreper) y la Secretaría General. El Coreper, tiene la misión de preparar el
contenido de los trabajos del Consejo y realizar las tareas que éste le confíe; la Secretaría General por su parte, desempeña las tareas administrativas necesarias para el funcionamiento del Consejo (e
igualmente del Coreper). En particular se ocupa de la preparación técnica de las sesiones, organiza el servicio de interpretación y de traducción y el Servicio Jurídico del Consejo y de los Comités, y
asimismo administra el presupuesto del Consejo.
2) Deliberaciones del Consejo: El Consejo es convocado por su Presidente (el representante del Estado miembro que ocupa la Presidencia del Consejo) por propia iniciativa, a petición de uno de sus miembros o de la Comisión Europea. Aunque en el Consejo se exponen sobre todo los intereses de los Estados miembros, los miembros del Consejo están obligados a atender al mismo tiempo a los objetivos y necesidades de la UE en su conjunto. El Consejo es un órgano de la Unión y no una Conferencia Intergubernamental. Por ello, en las deliberaciones del Consejo no debe buscarse el mínimo común denominador entre los Estados miembros, sino un equilibrio óptimo entre los intereses
de la Unión y los de los distintos Estados miembros.
3) Adopción de decisiones: De acuerdo con los tratados de la Unión, se aplica el principio de la mayoría para las decisiones del Consejo, siendo la mayoría cualificada la regla general (Art. 16
apartado 3 del TUE). La mayoría simple, donde cada miembro del Consejo tiene un voto, se aplica sólo en casos individuales, en áreas poco significativas. Los métodos para calcular la mayoría
cualificada cambiarán en varias etapas. Así hasta 2014, se utilizará el sistema de ponderación introducido por el Tratado de Niza, que le da a los Estados miembros más grandes una mayor
influencia. Bajo este sistema, se alcanza una mayoría cualificada cuando existe una mayoría de Estados miembros que reúna al menos 255 votos de un total de 345.
Desde el 1 de Enero de 2007, el número de votos de cada Estado miembro en el Consejo ha sido estipulado como se muestra en el siguiente cuadro:
Estado Miembro - Cantidad de Votos
Alemania 29
Austria 10
Francia 29
Suecia 10
Italia 29
Dinamarca 7
Reino Unido 29
Irlanda 7
España 27
Lituania 7
Polonia 27
Eslovaquia 7
Rumania 14
Finlandia 7
Holanda 13Estonia 4
Bélgica 12
Chipre 4
República Checa 12
Letonia 4
Grecia 12
Luxemburgo 4
Hungría 12
Eslovenia 4
Portugal 12
Malta 3
Bulgaria 10
TOTAL 345
La importancia de la votación por mayoría no reside tanto en que con ella se puede evitar que los Estados pequeños bloqueen decisiones importantes, ya que, en determinadas circunstancias, dichos Estados miembros pueden ser objeto de presiones políticas que les obliguen a dar su aprobación. El principio de la mayoría permite más bien alcanzar un acuerdo a pesar de la oposición de algún Estado miembro grande, capaz de resistir las presiones políticas.En cuanto a las decisiones en ámbitos políticos más delicados, los Tratados prevén la unanimidad. Para ello es necesario que todos los miembros del Consejo estén presentes o representados por otro miembro. Sin embargo, las abstenciones no evitan la adopción de una decisión. La unanimidad se aplica, por ejemplo, al ámbito fiscal, al de la libertad de circulación de los trabajadores o a la definición de los principios y lineamientos de la política exterior y de seguridad común.
El Parlamento: estructura, integración y atribuciones (Art. 14 del TEU)
Estructura e integración
En la actualidad, el Parlamento Europeo (PE) está compuesto por 754 representantes. Éste total supera el límite máximo de 751 miembros previstos por el artículo 14 apartado 2 del TEU, pero sólo para el período 2009/2014, en cuanto que los miembros elegidos en Junio de 2009 (antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa) no pueden perder las bancas ya obtenidas. Como regla general, el
número mínimo de bancas que puede poseer un Estado es seis, y el máximo, 96.
El Presidente, los Vicepresidentes y los cuestores forman la Mesa el PE, que es elegida por el Parlamento para un período de 30 meses; a la Mesa ampliada pertenecen, además, los Presidentes de los Grupos Políticos. Esta mesa se ocupa de las cuestiones relativas a la organización interna del PE, de las relaciones interinstitucionales y de las relaciones con las instituciones extra-Unión.
El siguiente cuadro resume la composición actual del Parlamento Europeo, para el período 2009-2014:
Estado Miembro Cantidad de bancas en el PE
Alemania 99
Francia 72+2
Italia 72+1
Reino Unido 72+1
España 50+4
Polonia 50+1
Rumania 33
Holanda 25+1
Bélgica 22
República Checa 22
Grecia 22
Hungría 22
Portugal 22
Suecia 18+2
Bulgaria 17+1
Austria 17+2
Dinamarca 13
Eslovaquia 13
Finlandia 13
Irlanda 12
Lituania 12
Letonia 8+1
Eslovenia 7+1
Estonia 6
Chipre 6
Luxemburgo 6
Malta 5+1
TOTAL 754
Hasta 1979, estos representantes eran miembros de los Parlamentos nacionales, en cuyo seno eran designados para acudir al PE. La elección por sufragio universal directo de los diputados del PE por los ciudadanos de los Estados miembros sólo se hizo realidad, después de numerosas iniciativas estériles, en junio de 1979. Conforme a la duración de una «legislatura», las elecciones directas se celebran desde entonces cada cinco años.
Luego de décadas de esfuerzo, en el año 2002 se logró establecer un procedimiento electoral uniforme para la elección de los representantes al PE. De acuerdo con éste, cada Estado miembro diseña su propio procedimiento de elección, pero debe aplicar las mismas reglas democráticas relativas a: elección directa general, representación proporcional, votación secreta y libre, edad mínima, período de 5 años renovable, incompatibilidades, fecha de la elección e igualdad entre hombres y mujeres.
Atribuciones
El rol del PE en el proceso legislativo se ha incrementado considerablemente desde su creación. El crecimiento en importancia del procedimiento de codecisión hasta convertirse en el procedimiento legislativo ordinario, ha significado, en efecto, convertir al PE en un colegislador, junto con el Consejo.
En el procedimiento legislativo ordinario, el Parlamento puede no sólo introducir reformas a la legislación en varias lecturas, sino que además -dentro de ciertos límites- puede hacer que las mismas sean aceptadas por el Consejo. En otras palabras, la legislación de la Unión no puede ser adoptada sin el acuerdo del Consejo y el Parlamento Europeo.
Tradicionalmente la posición del PE en el procedimiento presupuestario es muy fuerte. El Tratado de Lisboa extendió aun más los poderes presupuestarios del PE, al estipular que el Parlamento debe aprobar el plan financiero multianual y al darle poderes de codecisión respecto a todos los gastos.
El PE tiene un derecho de aprobación de todos los acuerdos internacionales importantes relativos a cuestiones sujetas a codecisión, así como de los tratados de adhesión celebrados con los nuevos Estados miembros que determinan los requisitos para la adhesión.
Las facultades de control o supervisión del Parlamento Europeo también han crecido de manera significativa en las últimas décadas. Este control consiste sobre todo en que la Comisión debe responder a las preguntas del PE, defender su posición en los debates públicos del Pleno y presentar al PE cada año un Informe General sobre la actividad de la UE para ser debatido. En estas ocasiones, el PE puede someter a una moción de censura a la Comisión y, si fuera aprobada por una mayoría de dos tercios, la Comisión se vería así obligada a dimitir (artículo 234 del TFUE).
Debido a que en la práctica el Consejo también responde a las preguntas parlamentarias, el Parlamento tiene la oportunidad de un debate político directo con las dos grandes instituciones de la UE.A estas posibilidades de control político del PE se han añadido otros mecanismos de control: puede establecer comisiones especiales de investigación para examinar los presuntos casos de violación del
Derecho comunitario o de mala administración; también está previsto en los Tratados el derecho de cualquier persona física o jurídica a dirigir peticiones al Parlamento, que luego son tratadas por un Comité Permanente de Peticiones; por último, el Parlamento también hizo uso de su facultad de designar a un Defensor del Pueblo que estudia las quejas sobre casos de negligencia administrativa por
parte de los órganos o las instituciones, con excepción del Tribunal de Justicia.
Funcionamiento
Las normas básicas del funcionamiento del PE se recogen en un Reglamento interno. Los diputados del PE forman Grupos. De acuerdo con el carácter del PE como órgano de la Unión, no se trata de agrupaciones nacionales, sino de Grupos Políticos que se constituyen a escala comunitaria.
Las sesiones plenarias del PE se celebran en Estrasburgo una vez al mes, excepto en agosto, con una duración de una semana, a las cuales pueden añadirse sesiones adicionales, en particular sobre el
presupuesto. Por último pueden convocarse sesiones urgentes más breves (de uno o dos días de duración) en Bruselas, que permitan al PE pronunciarse inmediatamente sobre cuestiones importantes (por ejemplo, cuestiones internacionales, violaciones de los derechos humanos, etc.). Salvo excepciones, las sesiones plenarias son públicas.
Por regla general, para la adopción de decisiones en el PE basta la mayoría absoluta de los votos emitidos. Con el aumento de la importancia del PE, el Tratado impone exigencias cada vez más
estrictas en materia de quórum obligatorio. Actualmente, existe toda una serie de decisiones que sólo pueden adoptarse por mayoría absoluta de sus miembros. Finalmente, el voto de censura contra la
Comisión no sólo requiere la mayoría de los miembros del PE, sino una mayoría de dos tercios de los votos emitidos. El Consejo Europeo de Edimburgo decidió que Estrasburgo sería la sede del PE, poniendo así fin a 30 años de provisionalidad. En la práctica, las sesiones plenarias se celebraban en Estrasburgo y Bruselas, e igualmente se celebraban en Bruselas las reuniones de los Grupos y comisiones en la semana en que no había sesión plenaria; la Secretaría General del PE por su parte, se encontraba en Luxemburgo. La decisión adoptada en el Consejo Europeo de Edimburgo confirmaría esta práctica, si bien con la reserva de que 12 sesiones plenarias anuales deberán celebrarse en Estrasburgo.
El Tribunal de Cuentas: estructura, integración y atribuciones (Art. 285 y 286 del TFUE).
Estructura e Integración
El Tribunal de Cuentas Europeo fue creado el 22 de julio de 1975 y comenzó a funcionar en octubre de 1977 en Luxemburgo. Se compone —de acuerdo con el actual número de Estados miembros—
de veintisiete miembros, designados para un período de seis años.
Sus miembros son elegidos por el voto de una mayoría cualificada del Consejo, previa consulta al PE, y a partir de una lista de candidatos elaborada por los Estados miembros (Art. 286, apartado 2 del TFUE)
Atribuciones
El Tribunal de Cuentas tiene la misión de comprobar la legalidad y regularidad de los ingresos y gastos de la Unión y garantizar una buena gestión en la ejecución del presupuesto.
A diferencia de algunos tribunales de cuentas nacionales de los Estados miembros, el Tribunal de Cuentas Europeo no dispone de competencias judiciales para imponer coercitivamente sus
competencias de control o para sancionar las infracciones observadas en el ejercicio de sus funciones. Sin embargo, es autónomo a la hora de elegir el objeto y el método de control respecto a las cuestiones
que examina. Por ejemplo, puede examinar si el uso por parte de un beneficiario privado de una subvención procedente de fondos comunitarios se ha realizado conforme al derecho comunitario.
La auténtica arma del Tribunal de Cuentas Europeo es la presión de la opinión pública. Al término de cada ejercicio, el Tribunal elabora un informe con los resultados de sus actividades de control, que se
publica en el Diario Oficial de las Unión Europea y al que, de esta forma, tiene acceso la opinión pública europea. Además, puede pronunciarse, mediante informes especiales, sobre determinados
asuntos, informes que igualmente se publican en el Diario Oficial.
El Tribunal de Justicia: estructura, integración y atribuciones (Art. 19 del TFUE).
Un ordenamiento sólo puede perdurar si sus normas están sometidas a la vigilancia de una autoridad independiente. A ello hay que agregar que, en una Unión de Estados, si las normas comunes se sometieran al control de los tribunales nacionales se correría el riesgo de verlas interpretadas y aplicadas de manera muy distinta según los países. De esta forma se pondría en peligro la aplicación uniforme del Derecho de la Unión en todos los Estados miembros.
Fueron estas razones las que condujeron a la creación, ya desde la fundación de la CECA, del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE), hoy denominado Tribunal de Justicia de la Unión
Europea (TJ). Estrictamente, la labor judicial de la Unión es llevada a cabo en tres niveles, por:
* El Tribunal de Justicia, como la máxima instancia del orden legal comunitario (artículo 253 del TFUE);
* El Tribunal General (artículo 254 del TFUE)
* Los tribunales especializados, a las que la Corte General puede solicitar la decisión de casos en áreas específicas (Art. 257 del TFUE).
A continuación, nos enfocaremos en la estructura, integración y atribuciones del Tribunal de Justicia, por ser el órgano judicial más importante, aunque haremos una breve referencia a la Corte General
y a las cortes especializadas.
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA
Estructura e integración
El TJ está compuesto actualmente por 27 Jueces y 8 Abogados Generales, designados por los Gobiernos de los Estados miembros de mutuo acuerdo para un período de seis años. Cada Estado miembro designa un Juez. Para salvaguardar la continuidad de la jurisprudencia, la mitad de los cargos de Juez se ocupan cada tres años, al inicio del año judicial, el 6 de octubre. Pueden ser reelegidos
una vez.
En sus actividades, el TJ es asistido por ocho Abogados Generales, cuya designación es similar a la de los Jueces y que gozan de independencia judicial. De los ocho Abogados Generales, cuatro provienen siempre de los Estados miembros grandes (Alemania, Francia, Italia y Reino Unido) y los otros cuatro alternativamente de los 23 Estados miembros restantes. La institución del Abogado General fue introducida en el TJ a fin de compensar la unicidad original de la jurisdicción y la falta de instancias de recurso derivada de ésta. La misión de los Abogados Generales consiste en presentar al TJ, con las denominadas «conclusiones», una propuesta de resolución —no vinculante— derivada de un dictamen jurídico elaborado con plena independencia e imparcialidad sobre las cuestiones jurídicas planteadas en el procedimiento. Las conclusiones motivadas son parte integrante de la vista oral y se publican, junto con la sentencia, en la Recopilación de jurisprudencia. Los Abogados Generales sólo pueden influir en la sentencia mediante el poder de convicción de sus conclusiones motivadas, pues no participan en las deliberaciones de la sentencia ni en las votaciones.
Para los puestos de Juez y Abogado General deben elegirse personas que ofrezcan absolutas garantías de independencia y reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio, en sus respectivos países, delas más altas funciones jurisdiccionales o que sean juristas de reconocida competencia (artículo 253 del TFUE). Por ello cabe designar para el puesto de Jueces y Abogados Generales del TJCE a jueces, altos funcionarios, políticos, abogados o profesores universitarios de los distintos Estados miembros. En todos los Estados miembros, la elección de la persona y el procedimiento de designación de los Jueces y Abogados Generales son competencia exclusiva del poder ejecutivo.
El TJ cuenta con las siguientes posibilidades de integración:
* El plenario de la Corte con 27 jueces; sigue siendo necesario sólo en el proceso de destitución y procedimientos disciplinarios contra miembros de los órganos de la Unión. Los casos también pueden
ser referidos a la Corte en pleno por el propio Tribunal de Justicia, pero sólo en casos en los que estén involucradas cuestiones de procedimiento o de precedentes.
* La Gran Sala con 13 magistrados; y
* Salas de cinco y tres jueces.
Atribuciones
El TJ ostenta el poder judicial supremo y exclusivo para la resolución de todas las cuestiones relativas al Derecho de la Unión.
Su misión general se describe así: «El Tribunal de Justicia garantizará el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados» (artículo 19 del TFUE). Esta descripción general de su misión comprende los siguientes ámbitos fundamentales:
1) control de la aplicación del Derecho de la Unión, tanto por las instituciones de la UE al ejecutar las disposiciones de los Tratados, como por los Estados miembros y los particulares por lo que se refiere al cumplimiento de sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unión;
2) interpretación del Derecho de la Unión; y
3) desarrollo del Derecho de la Unión.
El TJ desempeña esta misión en el marco de una función tanto consultiva como judicial. Desempeña funciones consultivas al elaborar dictámenes vinculantes sobre los convenios que la Unión desea celebrar con terceros países u organizaciones internacionales. Sin embargo, su función jurisdiccional tiene un peso muy superior. En el marco de dicha función, el Tribunal lleva a cabo tareas que se
reparten entre diversos ámbitos jurisdiccionales en el ordenamiento jurídico de los Estados miembros: así, el TJ, en calidad de tribunal constitucional, dirime los litigios entre las instituciones de la Unión y
controla la legalidad de la legislación de la Unión; como tribunal administrativo, controla los actos administrativos adoptados por la Comisión o, de forma indirecta, por las autoridades de los Estados
miembros (sobre la base del Derecho de la Unión); en calidad de tribunal de trabajo y de lo social, conoce de los asuntos que afectan a la libre circulación y a la seguridad social de los trabajadores, así
como a la igualdad de trato de hombres y mujeres en la vida laboral; como tribunal de hacienda, resuelve cuestiones relativas a la validez e interpretación de las disposiciones de las directivas en materia fiscal y aduanera; en calidad de tribunal penal, se ocupa del control de las multas impuestas por la Comisión; y como tribunal civil, de los litigios relativos a las demandas de daños y perjuicios, y de la interpretación de las provisiones sobre el reconocimiento y la ejecución de las decisiones judiciales en materia civil y mercantil, entre otras cuestiones.
EL TRIBUNAL GENERAL
Al igual que todos los tribunales, el Tribunal de Justicia está sobrecargado de trabajo. El número de casos ha aumentado de manera constante y seguirá creciendo, dado el potencial de controversias generado por el gran número de directivas adoptadas en el contexto del mercado único y la adaptación del Derecho nacional de los Estados miembros. Por eso, en 1988, se creó un Tribunal General para aliviar la presión del TJ. El Tribunal General no es una nueva institución de la Unión, sino más bien un componente de la Corte de Justicia. Sin embargo, es un organismo autónomo, separado de ésta en términos de organización; tiene su propio registro y normas de procedimiento.
El Tribunal General se compone de 27 miembros cuyas calificaciones, nombramiento y condición jurídica están sujetos a los mismos requisitos y condiciones que los de los jueces en el Tribunal de
Justicia. Resuelve los casos sometidos a su consideración en salas integradas por cinco o tres jueces, y en algunos casos, por un solo juez. También puede sesionar en Gran Sala (trece jueces) o como
plenario (27 magistrados), si ello es necesario por la complejidad jurídica o la importancia de un caso. Más del 80% de los casos presentados ante el Tribunal General son juzgados por una Sala de
tres jueces. Aunque el Tribunal General fue inicialmente responsable de sólo un número limitado de casos, ahora tiene las siguientes tareas:
* En primera instancia, es decir, sujetas a la supervisión jurídica del Tribunal de Justicia, tiene competencia para pronunciarse sobre los recursos de anulación y acciones por inacción interpuestas por personas físicas y jurídicas en contra de un órgano de la Unión, o respecto de cláusulas compromisorias contenida en contratos celebrados por la Unión Europea o en su nombre, o sobre las
acciones por daños y perjuicios interpuestas contra la UE.
* El Tribunal General actúa como un tribunal de apelación para los casos de recursos contra las resoluciones dictadas por los tribunales especializados.
TRIBUNALES ESPECIALIZADOS
En el año 2004, para aliviar la carga sobre el Tribunal de Justicia y mejorar la protección legal en la UE, el Consejo de la UE agregó a la Corte General una jurisdicción especializada para los casos relativos a la administración pública. Este tribunal especializado se ha hecho cargo de la jurisdicción de la Corte General en primera instancia, en los conflictos con la administración pública europea.
Se compone de siete jueces, que gozan de un estatus similar a los miembros de la Corte General y que son nombrados por un período de seis años. El tribunal especializado por lo general se conforma
como un panel de tres jueces, pero puede tomar decisiones con otras composiciones. Las decisiones del tribunal especializado están sujetas a apelación ante el Tribunal General sobre cuestiones de
Derecho. A su vez, el primer abogado general puede proponer una revisión de la decisión del Tribunal General, si la entidad jurídica o la uniformidad de la jurisprudencia son puestas en riesgo.
A continuación, presentamos un cuadro resumen del sistema judicial europeo:
Composición
TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UE
Procedimientos
• 27 Jueces
• 8 Abogados Generales
Elegidos por acuerdo de los gobiernos de los Estados miembros por un término de 6 años.
Acciones fundadas en incumplimientos de las obligaciones de los Tratados:
Comisión vs Estado miembro (EM) (Art. 258 TFUE)
EM vs EM (Art. 259 TFUE)
Acciones de anulación y acciones por inacción presentadas por una institución de
la UE o un Estado miembro, relacionadas con un acto u omisión ilegal. (Arts. 263 y 265
TFUE)
Casos derivados por las cortes nacionales para ser resueltas de modo prejudicial para aclarar la interpretación y validez de la Ley de la Unión (Art. 267 TFUE)
Apelaciones contra decisiones de la Corte General (Art. 256 TFUE)
TRIBUNAL GENERAL
TRIBUNALES
ESPECIALIZADOS
27 Jueces elegidos por acuerdo de los
gobiernos de los Estados miembros por un
término de 6 años.
Composición
Procedimientos
Acciones de anulación y quejas por inacción
presentadas por personas físicas o jurídicas,
fundadas en la ilegalidad o ausencia de actos
legales de la Unión. (Arts. 263 y 265 TFUE)
Acciones de daños y perjuicios derivadas de
responsabilidad contractual o
extracontractual (Arts. 268 y 340(1) y (2)
TFUE)
Apelaciones contra decisiones de los
tribunales especializados (Art. 256(2) TFUE)
Tribunal de primera instancia en los
casos contra la administración
pública europea.
Otros organismos: el Comité Económico y Social, el Comité de las Regiones, el Banco Central Europeo.
El Comité Económico y Social (Art. 301 del TFUE)
El Comité Económico y Social (CES) tiene como misión que los distintos sectores de la vida económica y social, en particular, los trabajadores y empresarios, agricultores, transportistas,
comerciantes, artesanos, profesionales liberales y directivos de pequeñas y medianas empresas estén representados institucionalmente en la Unión. Igualmente, el Comité constituye un canal de expresión para los consumidores, defensores del medio ambiente y asociaciones ciudadanas.
El Comité está formado por un máximo de 350 miembros (consejeros), procedentes de las organizaciones nacionales más representativas, designados por el Consejo (previa consulta a la
Comisión) para un período de cinco años.
Los consejeros están divididos en tres grupos (empresarios, trabajadores y otros grupos representativos de la sociedad civil). La elaboración de los dictámenes adoptados en el Pleno corresponde a los «grupos especializados» compuestos por miembros del CES (y en los cuales pueden participar sus suplentes en calidad de expertos).
Además, el Comité colabora estrechamente con las comisiones parlamentarias del PE.
El Comité, creado por los Tratados de Roma, debe ser consultado en determinados casos por el Consejo a propuesta de la Comisión. Asimismo emite dictámenes por propia iniciativa. Los dictámenes del Comité encarnan una síntesis de puntos de partida sumamente divergentes. Resultan de suma utilidad para el Consejo y la Comisión debido a que éstos conocen así las modificaciones a que aspiran los grupos directamente afectados por una propuesta.
El Comité de las Regiones (Art. 305 del TFUE)
El Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht) creó el Comité de las Regiones (CDR) como nuevo órgano consultivo para actuar junto al ya existente Comité Económico y Social (CES).
Al igual que el CES, este Comité no es un órgano de la Unión en sentido estricto, ya que sólo tiene funciones consultivas y no tiene poder para generar decisiones legalmente vinculantes como las
instituciones principales de la Unión: PE, Consejo, Comisión Europea, Tribunal de Justicia, Tribunal de Cuentas y Banco Central Europeo).
Como el CES, el Comité de las Regiones puede estar constituido por un número máximo de 350 miembros. Éstos representan a las autoridades regionales y locales de los Estados miembros y deben contar con un mandato basado en su elección por parte de las autoridades que representan, o deben sr políticamente responsables ante ellos.
La distribución de los 350 puestos entre los Estados miembros corresponde a la ponderación de los Estados miembros utilizada para la designación del CES. Sus miembros son designados por el Consejo por decisión unánime (previa consulta a la Comisión) a partir de una lista propuesta por los Estados miembros y duran cinco años en sus funciones.
Su consulta por parte del Consejo de la Unión Europea y la Comisión es obligatoria en algunos casos (consulta obligatoria), en particular en los ámbitos de la educación, la cultura, la sanidad, la ampliación de las redes transeuropeas, las infraestructuras de transporte, telecomunicaciones y energía, la cohesión económica y social, la política de empleo y la legislación en materia social. Asimismo, el Consejo consulta periódicamente al CDR, incluso sin obligación jurídica de hacerlo, sobre los más diversos proyectos de legislación (consulta facultativa).
El Banco Central Europeo (Art. 129 y 130 del TFUE)
El Banco Central Europeo (BCE), con sede en Frankfurt, se encuentra en el núcleo de la unión económica y monetaria (UEM). Es responsable de la estabilidad de la moneda europea, el euro, y
controla la masa de dinero en circulación (artículo 128 del TFUE). A fin de llevar a cabo esta misión, numerosas disposiciones garantizan la independencia del BCE. Ni el BCE ni los bancos centrales de los Estados miembros pueden aceptar, en el ejercicio de sus competencias, tareas y obligaciones, instrucciones de órganos de la Unión, Gobiernos de los Estados miembros u otras instancias. Las
instituciones de la Comunidad y los Gobiernos de los Estados miembros han de abstenerse de todo intento de influir en sus decisiones (artículo 130 del TFUE).
El BCE está formado por un Consejo de Gobierno y un Comité Ejecutivo. Al Consejo de Gobierno pertenecen los presidentes de los bancos centrales de los 16 Estados miembros que forman parte de la
eurozona y los miembros del Comité Ejecutivo. Este último, compuesto por un Presidente, un Vicepresidente y otros cuatro miembros, detentan en la práctica la dirección del BCE. Su Presidente y sus miembros son designados de común acuerdo por los Estados miembros por recomendación del Consejo de la UE, previa consulta al PE, entre personas de reconocido prestigio y experiencia
profesional en asuntos monetarios o bancarios. Su mandato es de ocho años. A fin de garantizar la independencia de los miembros del Comité Ejecutivo, no se prevé la renovación de dicho mandato
(artículo 283 del TFUE). El BCE y los bancos centrales de los Estados miembros operan bajo la
estructura común del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) (artículo 129 del TFUE). El SEBC debe definir y ejecutar la política monetaria de la Comunidad; tiene la facultad exclusiva de autorizar la emisión de billetes y monedas en la Unión. Asimismo, el SEBC debe administrar las reservas monetarias de los Estados miembros y velar por el buen funcionamiento de los sistemas de pago (apartado 2 del artículo 127 del TFUE).
